Apesar de avançar em vários aspectos que ajudam a aumentar a independência das agências reguladoras, o projeto de lei que tramita na Câmara é praticamente inócuo ao tratar da autonomia financeira desses órgãos. “Não há como falar em independência, sem autonomia orçamentária”, afirma Floriano de Azevedo Marques Neto, professor titular de Direito Administrativo da Escola de Direito da USP.
As agências foram criadas por leis que definem as fontes de recursos para custeá-las (geralmente taxas cobradas das empresas reguladas), mas essa regra nunca foi respeitada. As taxas cobradas dos agentes regulados vão direto para o Tesouro, que repassa o dinheiro para os órgãos reguladores de acordo com a situação fiscal da União.
Na prática, as agências amargam contingenciamentos históricos, sem conseguir acessar os recursos a que têm direito por lei. Todo ano, cada agência submete seu plano orçamentário ao respectivo ministério supervisor (a Agência Nacional de Energia Elétrica e a Agência Nacional de Petróleo, por exemplo, têm o Ministério de Minas e Energia como supervisor). Depois de analisar o pleito, e geralmente reduzir o valor reivindicado, os ministérios supervisores enviam a proposta orçamentária ao Ministério do Planejamento, que é o que dá o veredicto final.
O projeto de lei que tramita na Câmara apenas elimina uma das etapas da aprovação orçamentária. Em vez de submeter o plano orçamentário ao ministério supervisor, a agência passa a negociar os orçamentos diretamente com o Planejamento. “O que muda é apenas o interlocutor. A dependência de recursos do governo continua a mesma”, afirma Romeu Rufino, diretor-presidente da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel).
De acordo com Alexandre Aragão, professor de Direito Administrativo da Uerj, as agências reguladoras merecem um tratamento diferente do ponto de vista orçamentário por, pelo menos, dois motivos. Primeiro, porque elas têm o papel de regular setores relevantes, nos quais os governos têm interesses (como manter uma tarifa congelada ou aumentar impostos de serviços do setor, por exemplo) e nos quais o governo pode ser o próprio regulado (ao controlar uma estatal que opere na área de atuação da agência).
“Não é raro que a autoridade reguladora tenha de decidir contra a vontade do governo da ocasião, e, portanto, não é conveniente que ela dependa financeiramente desse governo”, afirma Aragão. O segundo motivo para que as agências tenham tratamento orçamentário diferenciado é legal, pois, se as leis de criação das agências já estabelecem fontes de recursos para esses órgãos, tais leis estão sendo descumpridas.
Em 2016, o contingenciamento da Aneel praticamente paralisou a fiscalização das obras de construção de usinas e linhas de transmissão de energia. “Mandar um técnico a campo, em regiões remotas do País, custa dinheiro. Mas a não realização de um trabalho como esse pode gerar efeitos negativos em cascata, que, no final das contas, chegará ao consumidor final, seja pela via do aumento de preços da energia ou pela falta de energia”, afirma Rufino, da Aneel.
Dos R$ 200 milhões pedidos pela Aneel na proposta orçamentária do ano passado, o Ministério de Minas e Energia autorizou apenas R$ 120 milhões. Ao longo do ano, com o recrudescimento da crise fiscal, o Ministério do Planejamento determinou mais cortes que reduziram os R$ 120 milhões para menos de R$ 50 milhões, um quarto do planejado inicialmente. Só depois de muito protesto da agência, que enviou ofícios ao governo e ao Ministério Público explicando as consequências da limitação orçamentária, o Planejamento restabeleceu o valor combinado (R$ 120 milhões). Nesse meio tempo, vários serviços foram prejudicados. O de ouvidoria, que faz o atendimento ao cliente, chegou a ser interrompido por dois meses.
O projeto de lei também não avança nada em relação à autonomia administrativa das agências. Trecho da proposta aprovada no Senado diz que “a natureza especial conferida à agência reguladora é caracterizada pela ausência de tutela ou de subordinação hierárquica, pela autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira”. No parágrafo seguinte, porém, a proposta acaba com toda autonomia administrativa. Pela proposta, as agências continuarão tendo de pedir autorização ao governo federal, nesse caso ao Ministério do Planejamento, para realizar concursos públicos, para fazer qualquer alteração no quadro de pessoal e até para conceder diárias e passagens em deslocamentos nacionais e internacionais.
Embate ideológico prejudicou definição sobre papel das agências
A breve história das agências reguladoras no Brasil foi marcada, até agora, não pela discussão sobre regulação em si, mas por um embate ideológico entre os dois grupos políticos que se sucederam no poder nas duas últimas décadas. No fundo, o debate sobre regulação se transformou em um embate sobre privatização. Para petistas e outras legendas autoproclamadas de esquerda, as agências reguladoras haviam sido criadas para que tucanos e demais liberais privatizassem empresas estatais.
Em 2003, quando Lula assumiu a Presidência, as agências reguladoras eram órgãos recém-criados. Algumas ainda estavam em fase de implantação. Dentro do novo governo, reinava a ideia de que as agências usurpavam as funções dos governos e deveriam, portanto, ser subordinadas aos ministérios ligados aos setores regulados.
“No primeiro mandato de Lula, o Haroldo chegou na ANP para acabar com a agência”, afirma um ex-diretor da Agência Nacional de Petróleo (ANP) que pede para não ser identificado. “Nós trabalhamos duro para mostrar que a função da agência era impulsionar o setor de petróleo, e não privatizar a Petrobrás, como ele acreditava.” Haroldo Lima, militante e dirigente histórico do PCdoB, foi nomeado como diretor da ANP no início do governo Lula e assumiu a diretoria-geral da agência em 2005, onde permaneceu até 2012.
“As agências foram muito politizadas nos governos Lula e Dilma”, afirma Floriano de Azevedo Marques Neto, professor da USP. “No primeiro mandato de Lula, a politização foi mais ideológica. A partir do segundo mandato e no período Dilma os cargos de direção entraram mais na barganha política.”
