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Banda fiscal

Uma mudança de regime sem uma mudança na Previdência será percebida como falta de compromisso com a solvência

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Bernard Appy,
O Estado de S. Paulo

15 Fevereiro 2016 | 03h00

Nas últimas semanas tem havido grande debate sobre a possível mudança do regime fiscal proposta pelo Ministério da Fazenda, pela qual a meta de superávit primário (diferença entre as receitas e despesas não financeiras do governo) seria substituída por um limite para a expansão das despesas. Com a mudança, passaria a haver uma banda de flutuação para o superávit primário, que passaria a variar em função da evolução da receita, sendo maior em períodos de crescimento acelerado (quando a arrecadação tende a evoluir favoravelmente) e menor em períodos de desaceleração da economia.

A proposta do governo vem sendo criticada por vários economistas, que entendem que o objetivo da mudança seria apenas justificar um ajuste fiscal mais frouxo, ou seja, uma expansão maior das despesas num momento de retração da economia e queda da arrecadação.

Eu tenho uma visão diferente. Concordo que há o risco de piora da trajetória fiscal se a adoção da banda fiscal for feita de forma isolada, mas entendo que a mudança pode ser positiva se vier acompanhada de outras medidas, como uma reforma efetiva da Previdência e uma redução da rigidez orçamentária.

Para entender esse ponto de vista é preciso ter em conta que a gestão da política fiscal tem dois objetivos, que podem ser conflitantes. O primeiro é garantir a solvência do setor público no longo prazo, ou seja, garantir que a dívida pública não crescerá de forma explosiva. O segundo objetivo é contribuir para a estabilidade econômica, por meio de uma política fiscal mais contracionista em períodos de crescimento e mais expansionista em períodos de desaceleração da economia.

O modelo de gestão fiscal baseado em metas de superávit primário reflete uma clara predominância do primeiro destes objetivos. Trata-se de uma sinalização de compromisso com a solvência fiscal, mas também de um regime claramente pró-cíclico, que contribui para aprofundar as flutuações econômicas ao abrir espaço para a expansão de despesas em períodos de crescimento e exigir cortes de gastos em períodos de contração econômica (quando a arrecadação cai).

O modelo baseado em metas de despesa e numa banda para o superávit primário tem um caráter anticíclico e, deste ponto de vista, é mais adequado para o segundo objetivo da política fiscal, que é a suavização dos ciclos econômicos. O problema é que ele só é viável se junto com sua implementação houver uma sinalização clara de solvência fiscal de longo prazo.

Como no Brasil há uma tendência estrutural de crescimento das despesas previdenciárias (que se elevarão em pelo menos cinco pontos porcentuais do PIB nos próximos 30 anos, caso as regras atuais sejam mantidas), a solvência fiscal de longo prazo depende de uma reforma da Previdência ou de um aumento relevante da carga tributária. Partindo do suposto que um grande aumento da carga tributária não é desejável (por seu impacto negativo sobre o crescimento), é fundamental que uma eventual adoção da banda fiscal só seja implementada caso haja uma reforma da Previdência que sinalize de forma clara para a reversão da trajetória de crescimento explosivo das despesas previdenciárias ao longo dos próximos anos.

Outros fatores. Mas há outros fatores que dificultam a adoção de um regime anticíclico de bandas fiscais. Um desses fatores são as regras de vinculação de receita (principalmente para saúde e educação), que fazem com que as despesas cresçam automaticamente em períodos de crescimento da arrecadação (pois estas são fixadas como uma porcentagem da receita). Essas regras dificultam muito a gestão de um sistema de bandas fiscais, que pressupõe que parte maior da receita seja poupada em períodos de crescimento para poder ser despendida em períodos de desaceleração da economia.

Outro problema é a grande rigidez da folha de salários do funcionalismo público, que decorre da quase impossibilidade de demissão de funcionários estáveis e de regras que provocam o crescimento da folha mesmo em períodos de contração da economia (em decorrência, por exemplo, de leis já aprovadas determinando o reajuste de salários ao longo de vários anos e de regras de progressão na carreira). Por causa dessa rigidez, torna-se muito difícil conter a expansão das despesas de pessoal mesmo em períodos de desaceleração.

Para que um regime de metas de despesa e de banda fiscal seja efetivo, é fundamental que o grau de rigidez das despesas seja reduzido (hoje o governo só tem controle sobre cerca de 10% do Orçamento). E isso necessariamente passa por mudanças nas regras de vinculação de receitas e por medidas que deem mais flexibilidade na gestão da folha de salários do funcionalismo.

Por fim, a substituição de um regime de meta de superávit primário por um regime de meta de despesa e banda fiscal pressupõe que a meta de despesa seja fixada com base numa projeção confiável de receita (ajustada pelo ciclo econômico). Isso significa que a projeção de receita deve ser feita de forma independente, sem influência política.

Em suma, a proposta de substituição do atual regime fiscal por um regime baseado em metas de despesa e bandas fiscais pode ser positiva e mesmo contribuir para a superação da atual crise, desde que venha acompanhada por medidas que sinalizem de forma clara para a solvência fiscal no longo prazo (via reforma da Previdência) e por medidas que reduzam a rigidez do gasto público.

Em contrapartida, uma mudança de regime fiscal sem uma mudança na Previdência (ou com uma reforma previdenciária frouxa) será percebida como uma falta de compromisso com a solvência fiscal e provavelmente terá um impacto oposto ao esperado, levando a uma piora das expectativas, a uma alta dos juros de longo prazo e a uma contração ainda mais aguda da atividade econômica.

DIRETOR DO CENTRO DE CIDADANIA FISCAL, FOI SECRETÁRIO EXECUTIVO E SECRETÁRIO DE POLÍTICA ECONÔMICA DO MINISTÉRIO DA FAZENDA

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