A Lei n.º 9.748/1997, mais conhecida como “Lei do Petróleo”, instituiu a abertura do setor, estabelecendo, dentre outros, o regime de concessão para reger a licitação de blocos de petróleo por meio de leilões para exploração e produção (E&P). O modelo foi extremamente bem-sucedido, conciliando objetivos aparentemente contraditórios: atrair para o País as principais empresas de petróleo internacionais, estimular a criação de empresas privadas brasileiras e ainda fortalecer a Petrobrás.
A partir daí a indústria petrolífera brasileira passou por profundas mudanças e ganhou um novo vigor. O modelo foi reconhecido internacionalmente pela forma profissional e transparente com a qual a ANP conduziu as rodadas. Neste período, foram realizadas dez rodadas de leilões que atraíram investimentos de peso, possibilitaram o desenvolvimento de empresas privadas nacionais e geraram muitas receitas para a União, Estados e municípios.
A descoberta do pré-sal, em 2006, interrompeu esta trajetória de sucesso. Por uma decisão política e populista, optou-se por mudar as regras do jogo, adotando o regime de partilha no chamado polígono do pré-sal. Mais do que apenas alterar o regime contratual, a opção do governo do PT foi a de trazer de volta o monopólio da Petrobrás, obrigando-a a ser operadora única, com participação mínima de 30% nos consórcios, independentemente de sua avaliação técnica ou viabilidade financeira.
Embora a justificativa fosse de que beneficiaria a sociedade brasileira, o novo modelo só promoveu o primeiro leilão em 2013, ofertando o Campo de Libra. O certame ocorreu sem disputa e com a vitória de um único consórcio formado pela Shell (20%), Total (20%), as estatais chinesas CNPC (10%) e CNOOC (10%) e a Petrobrás (40%). Não existiu concorrência, ainda mais levando-se em conta os altos preços de petróleo da época e o potencial geológico da área ofertada.
Somente em 2017, após uma série de alterações nas regras do setor dentre as quais o fim da obrigatoriedade de a Petrobrás ser operadora, ocorreram a 2.ª e 3.ª rodadas de licitação de áreas do pré-sal. O resultado foi um sucesso, com um total de seis áreas arrematadas, um bônus de assinatura de R$ 6,15 bilhões e um excedente em óleo médio de 55,72%. O leilão contou com o interesse de grandes petroleiras e trouxe de volta ao mercado brasileiro a ExxonMobil.
Apesar do sucesso desse leilão, o modelo da partilha continuou se mostrando menos adequado ao Brasil que o da concessão. No contexto mundial, o modelo de partilha é adotado em países cuja estrutura tributária é pouco transparente. Os países que optam pela partilha recebem sua parcela em volume de óleo, que por sua vez é negociada por uma estatal, aumentando custos de transação, ocasionando perdas comerciais e muitas vezes originando problemas de corrupção e fraudes. Além disso, aumenta o peso da burocracia estatal, com a criação de uma estatal, no caso do Brasil a PPSA, que vai gerenciar os contratos e ter participação no comitê gestor dos campos sem colocar um centavo de investimento. Ademais, impõe custos de fiscalização, já que os custos são totalmente deduzidos da parcela a ser transferida para a União, e transforma a PPSA numa trading estatal.
O modelo de concessão privilegia a eficiência econômica, a boa alocação de recursos por parte de quem mais tem elementos para avaliar os riscos geológicos (empresas e não governos) e, portanto, a geração de resultados econômicos que são compartilhados entre os diferentes atores (investidores, sociedade e governo).
Fica evidente que o regime de partilha não maximiza o desenvolvimento competitivo de nosso setor petrolífero e, portanto, o retorno que este setor pode dar à sociedade brasileira. Foi motivado por razões ideológicas, e não técnicas, e privilegia a complexidade burocrática e a falta de transparência. O regime de concessão, ao contrário, possui maior simplicidade, regras claras, transparência e, o mais importante, prescinde de criar uma nova estatal.
* É DIRETOR DO CENTRO DE CIDADANIA FISCAL
