Um capítulo intrincado de qualquer reforma fiscal no Brasil é rever as vinculações – nome técnico para verbas carimbadas, aquelas cujo destino está previamente definido. Dois itens básicos da prestação de serviços públicos ao cidadão são sustentados por esse tipo de mecanismo: Educação e Saúde.
O tema é polêmico. Para os profissionais dessas áreas, centrais sindicais, movimentos estudantis e economistas mais heterodoxos, a vinculação é uma garantia de que o dinheiro não será desviado. Outra corrente, preocupada com a saúde das contas públicas, acredita que elas engessam a gestão do recurso, causam distorções no uso do dinheiro e, pior, sem garantir qualidade na prestação do serviço, porque ninguém avalia ou cobra o resultado final.
Apesar da vinculação parecer letra escrita em pedra, ela é recente. Foi disseminada a partir da Constituição de 1988, refletindo as preocupações daquele momento. O Brasil saía da ditadura, as leis eram frágeis, a inflação mensal ia a dois dígitos e os gestores públicos empurravam com a barriga repasses e reajustes de salários, de aposentadorias e de verbas para manter serviços públicos básicos. Para assegurar o bem-estar do cidadão, os constituintes garantiram que vários benefícios fossem previstos na Carta Magna.
O economista Marcos Lisboa, presidente do Insper e ex-secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda, lembra que o País é outro e que, com o passar do tempo, as verbas carimbadas se mostraram um problema. “Vincular recursos para áreas como Saúde e Educação pode parecer meritório, mas, na verdade, engessa a política pública, enquanto a composição da população e as suas necessidades mudam”, diz Lisboa.
Carimbo. O economista Paulo Tafner, que atuou por cinco anos na Secretaria de Fazenda do Rio de Janeiro e viu o problema de perto, explica que o Brasil vive agora exatamente esse contrassenso. De um lado, o número de crianças e jovens na sala de aula está caindo. Em 15 anos, a população em idade escolar será praticamente a metade do que se viu em 2010. Porém, o volume de recursos carimbados para a área não pode ser redirecionado sem que se mexa na Constituição. Está lá que Estados e municípios precisam investir 25% da receita em Educação. A União também repassa no mínimo 18% da receita. Desde 2006, nos Estados, os recursos ainda alimentam o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica, o Fundeb, que também prevê vinculação: 60% dos recursos pagam os salários dos profissionais do magistério.
Do outro lado, o número de idosos cresce e a demanda na Saúde tende a explodir. “Eventualmente, em 15 ou 20 anos, o volume de recursos para a Saúde vai ser insuficiente”, diz Tafner. “Porque o número de idosos vai triplicar e o gasto com saúde de um velho é sete vezes maior do que o gasto com uma criança.”
As vinculações para a Saúde são menores. Os municípios devem destinar 15% do que arrecadam, os Estados, 12%. No governo federal, a cota é definida por cálculos que levam em conta, entre outros critérios, a variação Produto Interno Bruto (PIB). Os recursos mantêm o Sistema Único de Saúde, o SUS, que em última instância atende 80% da população. A lei dos royalties do petróleo reforçou a disparidade. Depois de muita briga no Congresso, definiu-se que 75% dos royalties são da Educação e 25%, da Saúde.
Engessamento. O problema do engessamento tem outra face, mais perversa: como a vinculação toma como base um porcentual da receita, os valores sobem durante os tempos de bonança. Governadores e prefeitos contratam e gastam como se não houvesse amanhã – até porque, se economizarem um ano, não podem usar esse dinheiro carimbando no ano seguinte. A lei não permite. Em caso de recessão, como agora, a arrecadação despenca e a conta não fecha, porque a estrutura já está projetada para um gasto maior. Parte do caos que se vê na Saúde hoje, em diferentes Estados, vem daí.
Outro argumento contra a vinculação é que mesmo tendo dinheiro garantido, os serviços deixam a desejar. O nível de conhecimento dos estudantes de escolas públicas é uma demonstração. No ranking mundial de qualidade de educação da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o Brasil ocupa a 60ª posição entre 76 países. Os brasileiros têm dificuldade para entender textos simples e fazer cálculos básicos. Assim, uma revisão das vinculações teria de ser acompanhada por um choque de gestão. “A gestão do dinheiro público não pode ser frouxa. É preciso fixar metas de qualidade, acompanhar a aplicação do dinheiro e cobrar os resultados projetados”, diz Lisboa.*Marcos Lisboa é presidente do Insper e ex-secretário de política econômica da Fazenda
