Do PIS/Cofins ao IVA

O governo federal está preparando uma proposta de reforma da contribuição para o PIS e a Cofins a ser enviada ao Congresso Nacional. Embora seu texto ainda não seja conhecido (e em matéria tributária, mais do que em outras, o diabo mora nos detalhes), tudo indica que a proposta do governo trará avanços importantes, aproximando o PIS/Cofins de um verdadeiro Imposto sobre o Valor Adicionado (IVA). Se essa perspectiva se confirmar, pode ser um importante avanço na racionalização do sistema tributário brasileiro e certamente contribuirá para a retomada do crescimento econômico nos próximos anos.

Bernard Appy, Isaias Coelho, Nelson Machado e Eurico de Santi*, O Estado de S. Paulo

15 Junho 2015 | 03h00

Na maior parte dos países do mundo a tributação dos bens e serviços é feita por meio de um IVA. O IVA é um imposto sobre o consumo que é recolhido pelas empresas ao longo da cadeia de produção e comercialização. Três características básicas fazem com que o IVA, embora recolhido pelas empresas, incida efetivamente sobre o consumo: 1) a não cumulatividade, ou seja, a recuperação em cada etapa da cadeia de produção e comercialização de todo o imposto pago nas etapas anteriores; 2) a desoneração completa das exportações e dos investimentos; e 3) a tributação equivalente das importações e da produção nacional.

A tributação do consumo não é, do ponto de vista do desenho de um sistema tributário, algo ruim. Tudo o que é produzido ou importado por um país tem apenas três destinações possíveis: ser consumido, ser exportado ou ser adquirido para fins de aumento da capacidade produtiva (investimento). Como a tributação do investimento e das exportações é prejudicial ao crescimento, a forma menos distorciva de tributar os bens e serviços é por meio da tributação apenas do consumo.

É comum que a tributação do consumo seja criticada por ser regressiva, ou seja, por incidir mais sobre os pobres (que consomem uma parcela maior da renda) do que sobre os ricos. É desejável que um sistema tributário seja o mais progressivo possível, desde que a progressividade não prejudique o crescimento (pois, no longo prazo, toda a população, inclusive a de menor renda, será prejudicada). O IVA tem a vantagem de ser um imposto que prejudica pouco o crescimento e com grande capacidade de arrecadação.

Os IVAs modernos incidem sobre uma base ampla de bens e serviços, têm poucas alíquotas e poucas isenções. Cada vez mais os países vêm adotando um modelo de IVA com alíquota única, pois isso favorece a neutralidade, simplifica a administração do imposto e reduz o risco de evasão e o contencioso.

Para que a não cumulatividade do IVA funcione bem, é essencial que haja um sistema eficiente de ressarcimento de créditos acumulados. Se os créditos correspondentes ao imposto incidente sobre as aquisições da empresa são superiores aos débitos incidentes sobre suas vendas (o que ocorre, por exemplo, no caso de exportações), o governo deve devolver rapidamente às empresas o montante equivalente a esses créditos.

Vantagens. Um IVA com as características descritas acima tem muitas vantagens. É um imposto neutro, ou seja, a incidência é a mesma independentemente da forma como está organizada a produção, o que permite que a produção seja organizada da forma mais eficiente possível. É um imposto simples, que tem baixo custo de compliance para as empresas e gera pouco contencioso. E é um imposto transparente, uma vez que o imposto incidente na operação de venda ao consumidor final corresponde exatamente ao que foi recolhido ao longo da cadeia de produção.

O desenho atual do PIS e da Cofins afasta-se em tudo de um bom IVA. Embora parte da incidência seja não cumulativa, ainda persiste uma parcela importante de incidências cumulativas, que geram grandes distorções econômicas. Mesmo no regime não cumulativo há uma série de restrições à apropriação de créditos pelas empresas. As empresas que acumulam créditos têm uma enorme dificuldade em recuperá-los.

Sobre essas distorções (e em parte por causa delas) foi criada uma série de regimes especiais de incidência do PIS/Cofins que tornaram sua legislação ainda mais complexa. Por causa da complexidade, há um enorme contencioso tributário entre as empresas e o Fisco, e é virtualmente impossível um consumidor saber o quanto foi recolhido de imposto ao longo da cadeia produtiva.

Adicionalmente, enquanto em todo o mundo o IVA incide “por fora” sobre o preço dos bens e serviços sem imposto, o PIS/Cofins incide “por dentro” sobre o preço com impostos (ICMS, ISS e o próprio PIS/Cofins). Isso não apenas reduz a transparência, como leva a que mudanças num tributo afetem a receita de outro.

Neste momento em que se discute uma ampla reforma do PIS/Cofins, é importante que as mudanças aproximem ao máximo esses tributos de um bom IVA. Para tanto, é essencial que haja uma ampla adoção do regime não cumulativo, que todas as aquisições das empresas gerem créditos (em montante equivalente ao recolhido na etapa anterior), que a incidência seja “por fora”, que haja o mínimo de exceções possíveis e, idealmente, que haja apenas uma alíquota.

Embora uma mudança como essa inevitavelmente leve a uma redistribuição setorial da carga tributária, ela conduzirá a uma organização mais eficiente da economia, a menos litígios e a um menor custo de compliance para as empresas.

Ao que tudo indica, o projeto que está sendo elaborado pelo governo vai na direção correta de aproximar o PIS/Cofins de um IVA (embora seja preciso conhecer o texto para ter certeza). Há uma preocupação de que a mudança possa elevar a carga tributária, mas é fácil de incluir dispositivos simples na legislação que garantam que isso não ocorrerá.

Se a mudança simplificar o PIS/Cofins e aproximá-lo de um verdadeiro IVA, certamente contribuirá para o aumento da produtividade e para a criação de condições para que o Brasil cresça mais nos próximos anos.

*São associados na criação do Centro de Cidadania Fiscal (CCIF)

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