Governo, governança e contrato

Governança é uma expressão relativamente nova, e tem a ver com o desenho dos processos decisórios dentro de organizações, públicas e privadas, com o objetivo de evitar, entre tantos vícios, os decorrentes de conflitos de interesses. Diz-se que a governança é de boa qualidade quando impede que maiorias escravizem minorias, ou vice-versa, ou que os dirigentes abusem dos mandatos a eles conferidos.

GUSTAVO H.B. FRANCO*, O Estado de S.Paulo

29 Dezembro 2013 | 02h05

Enquanto a governança corporativa (a das empresas) só fez evoluir - sobretudo a partir de 2000, quando a Bovespa estabeleceu protocolos para a boa governança e listagens especiais para as empresas que os adotassem -, a governança no setor público vem sofrendo um enorme retrocesso. A legitimidade conferida pelas urnas não faz do governante um Todo Poderoso ou uma encarnação do interesse público, mas apenas um custo diante deste, e por tempo determinado e dentro de limites, como em qualquer democracia. Os bons governos precisam caber dentro de seus mandatos, conviver produtivamente com minoritários (que serão os mandachuvas de amanhã) e com a transparência própria dos mercados e da imprensa livre.

Quando, em vez disso, o governo faz uso contumaz do método "goela abaixo", ao atropelar processos e extrapolar atribuições, invariavelmente se acha na posição do controlador não confiável que abusa de seus poderes e desequilibra os contratos que implícita ou explicitamente mantém com o setor privado.

Tome-se o exemplo da Petrobrás, empresa de controle estatal listada em bolsa com muitos sócios minoritários, nacionais e estrangeiros. O controlador decidiu introduzir um novo sistema para explorar o petróleo do pré-sal, de vezo excessivamente nacionalista, por conseguinte muito caro, e do que resultou um salto nos gastos de investimento da companhia de US$ 10.6 bilhões em 2005 para US$ 43,4 bilhões em 2010.

Diante dessas necessidades foi feito um aumento de capital, que a União não integralizou propriamente em dinheiro, mas usando os direitos a petróleo que estaria disponível no futuro. Adicionalmente, como os preços dos produtos vendidos foram mantidos em níveis defasados, por causa do interesse do controlador em evitar a aceleração da inflação, a companhia viu-se em dificuldades financeiras. Seu endividamento foi de US$ 46 bilhões ao final de 2006 para US$ 115 bilhões em 2010 e US$ 250 bilhões em 2013.

Em consequência, o valor de mercado da empresa caiu de US$ 200 bilhões no começo de 2010 para US$ 90 bilhões ao final de 2013.

São US$ 110 bilhões de riqueza destruída por um nacionalismo tolo combinado ao velho populismo tarifário e embrulhado em uma contabilidade feita por quem acredita na função social da matemática. O resultado é algo que se pode descrever como dilapidação do patrimônio público.

Há muitas questões de governança pertinentes à definição de responsabilidades pela tragédia. Ao utilizar a empresa como ferramenta de políticas de governo, o controlador não devia indenizar a companhia, como fazia até 2001 por meio da "conta petróleo"? Os representantes do controlador não estão conflitados em decisões como as de preço, por exemplo? Com 32,3% do capital (55,6% do capital votante) deve a União nomear 8 de 10 conselheiros?

Bem, esse é apenas um exemplo, e há histórias parecidas em toda parte, inclusive no delicado terreno da política monetária, o segundo exemplo logo abaixo.

O governo detém o controle do único banco com poder de emissão de moeda, um poder tão grande quanto os sonhos de qualquer político, e aqui não há minoritários. Há, em vez disso, 180 milhões de "preferencialistas", que são os "acionistas" sem direito a voto que carregam papéis ao portador, emitidos em pequenas denominações pelo Banco Central do Brasil, de aceitação obrigatória fixada em lei, cujo valor é fixado por livre negociação no comércio.

Por isso, ao redor deste planeta, adotam-se providências de governança de modo a isolar os bancos centrais da influência de seus controladores. Não se trata de assunto ideológico, mas de um imperativo de boa governança: é o melhor arranjo institucional para preservar a integridade da missão do banco central, a estabilidade da moeda.

Entretanto, o Banco Central do Brasil não é independente, a formulação da política monetária cabe ao um conselho de três ministros (um deles, o presidente do BC), obrigado a seguir diretrizes do presidente da República. A política de metas para a inflação está fixada em um decreto presidencial, e os ministros decidiram que era 4,5% mas, na verdade, o BC vem trabalhando como se fosse 6,5%, por orientação do Palácio.

Nos dois casos está claro o conflito entre os interesses políticos de curto prazo do governo e os das maiorias afetadas pelas decisões. É evidente o predomínio inconteste da vontade do controlador.

Arranjos institucionais mais aperfeiçoados poderiam melhorar a governança em ambas as situações, evitar os abusos de poder de controle e as inconsistências. Essas, por sua vez, formam a prole mais dileta do método "goela abaixo", e a lista vai bem além dos exemplos aqui explorados: o governo liga as térmicas e manda baixar a conta de luz, incentiva a produção de automóveis e diminui as ruas, arrocha os preços dos serviços públicos e põe concessões para vender, elege campeões que entram em recuperação judicial e por aí vamos.

Nada pode ser mais assustador aos agentes privados que um governo despreocupado com a boa governança, pois o assunto aqui tem tudo que ver com a letra do contrato. Ao falsear a contabilidade pública, a meta de inflação, o preço da gasolina, a conta de luz, o governo falta com a palavra empenhada, pois compromissos de governo publicamente assumidos são como contratos. Ao escrever 4,5% como meta para o IPCA e praticar 6,5%, ou ao fazer "deduções" da meta de superávit primário, as autoridades quebram contratos que elas mesmas propuseram.

A alegação da presidente sobre respeito aos contratos, feita em tom agressivo em Nova York meses atrás, e prestes a ser repetida em Davos, infelizmente não estará convincentemente apoiada em ações de governo.

*EX-PRESIDENTE DO BANCO CENTRAL E SÓCIO DA RIO BRAVO INVESTIMENTOS

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