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Reforma do ICMS, um barco à matroca

O Brasil se habilita ao campeonato mundial dos problemas mal formulados e das discussões superficiais, quase sempre submetidas aos caprichos de ideologias e preconceitos. Nesse universo têm especial destaque as questões tributárias, notadamente a chamada reforma do ICMS – o mais relevante, em termos de arrecadação, e também o mais complexo tributo nacional.

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Everardo Maciel*

03 Março 2016 | 09h16

Movimentos recentes, equivocadamente, pretendem confundir a reforma do ICMS com a guerra fiscal. Guerra fiscal, sem dúvida, é um problema sério, pelo que representa em termos de desafio à lei e de insegurança para os que investem. É, todavia, apenas um problema, entre tantos, do ICMS.

Um erro crucial na formulação da questão é confundir competição fiscal com guerra fiscal. Competição fiscal é um conceito amplo associado a vantagens fiscais concedidas por um ente público visando à localização de um empreendimento. Não se pode afirmar, a priori, que essas vantagens são ilícitas. A guerra fiscal é inconstitucional, segundo robusta jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, e contrasta com a competição fiscal lícita, tão antiga quanto a história dos tributos.

Pode-se discordar da existência dos incentivos fiscais outorgados pela Zona Franca de Manaus, mas não se pode afirmar que se trata de guerra fiscal, justamente porque eles têm amparo constitucional. De igual modo, a Constituição brasileira admite expressamente a competição fiscal lícita no âmbito do ICMS, ao prever o disciplinamento de benefícios.

A concessão de benefícios se opera pela redução das alíquotas efetivas: as internas, por meio de lei estadual, observados os limites fixados na Constituição; e as interestaduais, em conformidade com regras estabelecidas em lei complementar.

Os incentivos fiscais somente serão efetivos se houver redução da alíquota interestadual e subsequente reconhecimento do crédito no Estado de destino. Aliás, é essa a forma adotada nos inúmeros benefícios do ICMS, aprovados pelos secretários de Fazenda, na forma da legislação vigente.

Resta saber se deve ser admitida ou não a competição lícita no ICMS.

Os que postulam o fim da guerra fiscal mediante redução das alíquotas interestaduais do ICMS estão, ao fim e ao cabo, vedando também a competição lícita, pois reduz ou elimina a atratividade dos benefícios a serem concedidos. Além disso, essa pretensão incorre em vício de inconstitucionalidade formal, porque se vale da redução de alíquotas por meio de uma resolução do Senado para tratar da guerra fiscal, quando a Constituição prevê que a matéria é reservada à lei complementar. Por último, aumenta as possibilidades de acúmulos de crédito nas operações interestaduais e estimula a sonegação por meio do passeio de notas.

Em favor daquela tese, alega-se o princípio da eficiência econômica. Mas não se assinala que a aplicação de um princípio a uma situação concreta requer o concurso de outros princípios, sob pena de tratar-se de uma regra, e não de um princípio. No caso específico, a correção das desigualdades inter-regionais de renda – objetivo do Estado brasileiro, reiteradamente enunciado no texto constitucional – implica limites à aplicação do princípio da eficiência econômica no ICMS, pois sua observância irrestrita ampliaria a concentração regional da renda, o que constitui, de rigor, uma perversão.

É certo que o aumento na atratividade para investimentos, nas regiões menos desenvolvidas do País, reclama ainda a desconcentração do gasto público federal. Não há nada, todavia, que se equipare aos incentivos do ICMS.

A eliminação da guerra fiscal deve ser feita, conforme preceito constitucional, nos termos de lei complementar, que estabeleça as regras para concessão de benefícios, o quórum para deliberação e as sanções pelo descumprimento das normas.

O tema, contudo, não foi ainda suficientemente problematizado. Precisamos esgotar os debates e fixar um rumo. Caso contrário, continuaremos navegando à matroca e o País, sendo castigado por intermináveis impasses.

*EVERARDO MACIEL É CONSULTOR TRIBUTÁRIO E FOI SECRETÁRIO DA RECEITA FEDERAL (1995-2002) 

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