No post passado, comentamos que o problema fiscal do Brasil está concentrado no alto crescimento das despesas. Na prática, ao longo das últimas décadas o gasto público brasileiro cresceu quase sempre acima da inflação (as exceções não passam de um ano de duração...), o que nos força a ter receitas subindo em um ritmo também alto para equilibrarmos o orçamento fiscal (algo que é muito difícil acontecer em um ambiente recessivo...). Nesse post, tentarei explicar um pouco mais do motivo por trás do crescimento dos gastos brasileiros e discutir o que podemos fazer para tentar ajustar isso.
Começando pela conclusão: nosso problema de crescimento de gastos públicos vem, essencialmente, da constituição de 1988, associada com o processo de ganho real do salário mínimo. Dessa maneira, mudar esse quadro passará necessariamente por uma redução de benefícios constitucionais e/ou um menor valor de salário mínimo. Como ambas as medidas são bem impopulares podemos concluir que teremos dificuldades para mudarmos esse quadro. Importante notar que admitir isso não significa que devemos condenar a existência de programas de benefícios federais e de aumentos reais do salário mínimo em si. Temos apenas que reconhecer que da maneira como as coisas estão hoje, esses itens estão levando as despesas federais a crescerem acima do ritmo da economia. Como as receitas tendem a crescer em linha com a economia em prazos mais longos, esse quadro se torna insustentável no tempo. O caminho que defendo portanto é readequarmos o crescimento desses programas ao ritmo da economia.
Para ajudar a entender esse ponto considerem o gráfico abaixo. Nele eu somei a quantidade de benefícios ativos (ou seja; não estamos falando do total gasto com os benefícios, mas sim do número de benefícios ativos) dos principais programas sociais do governo federal. O gráfico mostra um crescimento de mais de 7% a.a. nos últimos 10 anos no total de benefícios ativos desses programas, sendo que hoje temos mais de 70 milhões de contracheques referentes a esses programas sendo emitidos no Brasil[1]
O gasto com a soma do pagamento desses benefícios corresponde à cerca de 60% do gasto total do governo federal. Dessa maneira, o crescimento no número de benefícios pressiona naturalmente o gasto público para cima, e em um montante considerável. Para piorar, a maior parte desses benefícios é indexada formal ou informalmente ao salário mínimo[2] , que nos últimos anos tem crescido em ritmo próximo ao do PIB nominal[3]. Dessa forma, temos nos últimos anos um conjunto de programas que, somados, correspondem a mais da metade dos gastos do governo federal, e que quase sempre mostram crescimento de gastos superior ao crescimento do PIB, visto que só o componente de reajuste de preço desses benefícios já é muito próximo do crescimento da economia (e a quantidade de benefícios mostra crescimento de mais de 7% a.a. em média).
Aqui o leitor atento pode se perguntar se os programas que mais cresceram no gráfico acima não são exatamente os que possuem benefício médio de menor valor, de tal maneira que o efeito do crescimento deles no gasto público acaba sendo reduzido[4] Isso é de fato verdade, visto que as maiores taxas de crescimento do gráfico acima vêm do bolsa família e do abono salarial, programas que somados correspondem apenas à cerca de 5% dos gastos públicos. Ainda assim, mesmo quando ponderamos o crescimento do gráfico anterior pelo peso do programa no gasto do governo federal a conta ainda fica apertada. O gráfico abaixo mostra justamente isso. Nele temos o efeito do aumento do número de benefícios ativos do conjunto de programas que listamos no gráfico anterior dentro do total do gasto público[5].Podemos perceber que o crescimento do número de benefícios ativos dos programas federais nos últimos anos adicionou pouco mais de 2% a.a. de crescimento aos gastos públicos, mesmo excluindo o Bolsa Família da conta. Eu mostro a conta com e sem bolsa família por dois motivos. O primeiro é que o Bolsa Família é o único programa desse conjunto que estamos tratando que é discricionário, de tal maneira que foi o único a ser "criado" nos últimos anos (todos os outros programas vêm de regras constitucionais). O segundo é para deixar claro que o problema não vem do Bolsa Família, mas sim dos demais programas, especialmente nos anos mais recentes onde o crescimento dos beneficiários do Bolsa Família foi mais modesto
Sendo assim, esses programas, cujas regras de entrada são todas constitucionais (se excluirmos o Bolsa Família da conta, o que como vimos não muda muito os resultados), pressionaram o gasto público a subir aproximadamente 2% acima do crescimento do PIB nos últimos anos[6]. Quando olhamos para o crescimento da população idosa (que determina boa parte dos novos entrantes nos regimes previdenciários), formalização, e o ritmo de crescimento do salário mínimo (que determina quem têm acesso ao abono salarial), podemos imaginar que sem mudanças de regras dificilmente esse quadro mudará muito nos próximos anos.
Com esse grupo de gastos se comportando dessa maneira, se quisermos manter os gastos totais estáveis em proporção do PIB (e em linha com as receitas, que em média vão crescer de acordo com o PIB) precisamos que os outros 40% dos gastos públicos cresçam bem menos que o PIB. A conta, no entanto, fica mais complicada quando olhamos o que temos nesses outros gastos. Nesses 40%, essencialmente temos gastos com investimentos, pagamento de funcionalismo público (da ativa) e gastos com custeio (cujos principais destinos são o ministério da educação e o da saúde). Fica difícil defender equilíbrio fiscal através da constante diminuição em % do PIB de recursos em saúde, educação ou mesmo funcionalismo. Na prática o equilíbrio deve vir através de um crescimento mais equilibrado dos benefícios.
Mas como fazemos para equilibrar os benefícios? Bom, aqui é que são elas... Como a maior parte dos benefícios é constitucional e vinculada ao salário mínimo temos que, ou mudar a constituição, e/ou conter o crescimento do salário mínimo. Na prática, ambas as medidas são impopulares, de tal maneira que elas só devem sair ou em uma crise extrema - que deixe claro a necessidade de reformas, algo como o que aconteceu na periferia da Europa nos últimos anos - ou com um governo muito forte, capaz de ter legitimidade para tomar medidas impopulares - algo que sou incapaz de ver no Brasil atual, independente de qual seja o partido e pessoa que ocupe a presidência. Mudar esses benefícios significa tirar o almoço grátis de alguém, e com certeza essa pessoa ficará brava quando isso acontecer. Dessa maneira, o ajuste fiscal basicamente nem começou direito. A única medida que tivemos nesse sentido foram as pequenas mudanças que o Levy tentou fazer no abono e no seguro desemprego, que foram ambas prontamente criticadas por todo o espectro político brasileiro. Ainda teremos muitas discussões a trilhar por aqui, e infelizmente no meio tempo estamos ficando mais velhos (e pressionando ainda mais a previdência...).
[1] Aqui vale uma observação importante: com esses dados podemos falar em "mais de 70 milhões de benefícios", mas não "mais de 70 milhões de beneficiários" porque os dados podem ter dupla contagem (ou seja, uma pessoa recebendo mais de um tipo de benefício). Dessa maneira esses dados também não podem ser usados para fazer contas de beneficiários pelo total da população por exemplo.
[2] Segue abaixo uma breve descrição do funcionamento dos benefícios do governo federal sobre os quais estou falando:
- Abono Salarial: o abono salarial funciona como uma espécie de 14º salário para os trabalhadores formais da economia que ganham o equivalente a menos do que 2 salários mínimos por mês. O crescimento do número de benefícios desse programa vem do forte aumento do mínimo que tivemos nos últimos anos somado com a maior formalização da economia. O valor do benefício é dependente do salário mínimo. Mais detalhes sobre esse benefício podem ser encontrados aqui
- Seguro Desemprego: o crescimento desse programa parece ter ligação com a maior formalização e eventualmente com uma maior rotatividade do trabalho. O valor do benefício do seguro desemprego varia de um salário mínimo a R$ 1385,91 (valores de 2015), dependendo do salário original do beneficiário. O reajuste do seguro desemprego costuma acontecer de acordo com a inflação para benefícios acima de um salário mínimo, e em linha com o reajuste do salário mínimo para os outros casos (o que representa a maior parte dos benefícios). Mais detalhes sobre esse programa podem ser encontrados aqui. Nesse outro link o leitor pode encontrar diversas estatísticas sobre seguro desemprego e abono salarial, muitas delas usadas na confecção desse texto
- Bolsa Família: esse é o único programa "discricionário" desse pacote de benefícios sociais (no sentido que sua existência não é assegurada pela constituição). Por ser discricionário, o crescimento desse programa veio de uma decisão de política fiscal.
- Regime Geral e Próprio da Previdência: o crescimento por aqui vêm principalmente de fatores demográficos, visto que a população acima de 60 anos do país cresce cerca de 4% a.a. atualmente enquanto a população como um todo cresce perto de 1% a.a. O valor dos benefícios previdenciários superiores à um salário mínimo são normalmente reajustados pela inflação passada, e os benefícios no valor de um salário mínimo crescem em linha com o salário mínimo. Assim como acontece com o seguro desemprego; o segundo caso representa a maioria dos benefícios. Mais informações e diversas estatísticas interessantes sobre esse tema podem ser encontradas aqui. Caso o leitor procure estatísticas mais atuais pode usar esse link, que contém dados apenas sobre o INSS
[3] Desde 2006 o governo fez um acordo com as centrais sindicais para reajustar o salário mínimo por uma regra que diz que o crescimento desse salário se dará de acordo com o crescimento real do PIB de 2 anos anteriores acrescido à inflação medida pelo INPC do ano anterior. Com isso, na prática, o salário mínimo sobe a um ritmo muito próximo do PIB nominal
[4] Pense no que aconteceria com seus gastos totais de de repente uma despesa de valor pequeno dentro do seu orçamento dobrasse; certamente seus gastos totais não chegariam a dobrar, apenas aumentariam um pouco, pois a conta original era pequena.
[5] Ou seja, esse gráfico mostra o efeito real do crescimento do número de benefícios ativos no aumento do gasto público; estamos lidando aqui com 100% dos gastos e não mais algo perto de 60% como no gráfico anterior
[6] Eu trato o aumento de 2% que o gráfico mostra como causado meramente por conta do maior número de benefícios ativos como sendo um aumento de 2% acima do crescimento do PIB pois, como comentei anteriormente, podemos aproximar o crescimento no valor dos benefícios desses programas como sendo igual ao crescimento do mínimo, que por sua vez nos últimos anos foi aproximadamente igual ao crescimento da economia. Dessa maneira, via efeito do aumento da quantidade esses gastos sobem algo próximo a 2% a.a., e via aumento de preços algo próximo do crescimento da economia. O crescimento somado é portanto cerca de 2% pontos percentuais acima do crescimento da economia.
