Essa montanha de dinheiro, argumenta Tavares, não parece ter tido impacto relevante sobre o nível de competitividade internacional daqueles setores. Entre 1996 e 2011, os coeficientes de importação de bens de informática, material elétrico e máquinas e equipamentos aumentaram de, respectivamente, 23,9% para 51,8%; 18,5% para 34%; e 5% para 40,8%. Simultaneamente, os coeficientes de exportação dos mesmos três setores, entre as mesmas datas, saíram de 3,5% para 9,7%; 13,1% para 12,8% e 16,6% para 6,1%.
Tavares nota que o aumento dos coeficientes de importação por si só poderia até ser considerado um sinal positivo de maior integração da indústria doméstica no mercado internacional. O problema, porém, é que essa tese não se sustenta diante da queda do coeficiente de exportação de material elétrico e máquinas de equipamentos. No caso de informática, houve um aumento do coeficiente de exportação, mas que ainda estava num nível em 2011 (9,7%) considerado "modesto" pelo economista. Numa leitura em conjunto, os coeficientes de exportação e importação dos três setores incentivados sinalizam pouca ou nenhuma evolução na competitividade internacional.
O Processo Produtivo Básico (PPB) foi introduzido no governo Collor, e tornou-se uma peça central contemporânea da longa tradição brasileira de mecanismos de incentivo à indústria nacional baseados em conteúdo local, que existem desde o final do século XIX, como rememora Tavares no estudo. A definição oficial do PPB é "o conjunto mínimo de operações, no estabelecimento fabril, que caracteriza a efetiva industrialização de um produto".
Estabelecidos por portarias conjuntas de diversos Ministérios, os PPBs são produzidos pelas próprias empresas interessadas (e aprovados pelo governo) e são a base para a concessão de benefícios fiscais em todos os níveis de governo. As portarias têm como critérios itens como valor do investimento, tecnologia, empregos gerados e perspectivas de exportação, entre outros. Entre 1993 e 2012, aproximadamente 1,3 mil portarias de PPB referentes a mais de 600 produtos foram publicadas.
Tavares mostra que apesar da predominância de bens de informática, material elétrico e máquinas e equipamentos, os PPBs espraiam-se pelos mais diversos ramos da indústria, incluindo setores como binóculos, motonetas, cosméticos, brinquedos, bolas de ping-pong, produtos de isopor, papel higiênico e instrumentos musicais. O auge das portarias ocorreu no período de 2001 a 2009, e, a partir de 2004, a maior parte delas é para redefinir processos produtivos, com o objetivo de melhor proteger os beneficiários. Há mudanças que o economista classifica como "prosaicas", redefinindo processos produtivos de itens como confecções da Zona Franca de Manaus (com a inclusão de "chulear, quando aplicável") e papel higiênico.
O trabalho do diretor do Cindes descreve e analisa recente relatório do TCU sobre incentivos à indústria de informática, que aponta diversas falhas na gestão dos incentivos fiscais ligados às portarias de PPB. O primeiro é de descumprimento do prazo máximo de avaliação e aprovação de um PPB, que deveria ser de 120 dias - o prazo médio nos anos recentes variou entre nove meses (2012) e 16 meses (2011). Tavares acha que a dificuldade aqui situa-se além de melhoras de gestão dos incentivos por parte do governo, já que decorre dos conflitos de interesse criados dentro da própria indústria a cada vez que se estabelece um PPB.
A segunda falha identificada pelo TCU é a "fiscalização deficiente dos compromissos assumidos pelas empresas beneficiadas". Entre 2006 e 2011, um total de 2.313 Relatórios Demonstrativos Anuais (RDAs) foi recebido pelo Grupo Técnico Interministerial de Análise de PPB (GT-PPB), mas apenas 787 foram analisados.
A parte principal do estudo de Tavares, porém, refere-se aos impactos econômicos dos PPBs. Segundo o economista, a auditoria do TCU mostra que "após 20 anos de incentivos fiscais ao setor de informática através das portarias de PPB, o único resultado alcançado foi o estabelecimento de uma indústria montadora, voltada ao atendimento do mercado doméstico, com baixo índice de exportação e precário desempenho exportador".
Para Tavares, a auditoria operacional do TCU demonstra "a inutilidade das portarias de PPB como instrumento de política industrial". Ele menciona economistas como o prêmio Nobel Kenneth Arrow e William Baumol para mostrar que a política industrial baseada nos PPBs é irracional porque reduz a pressão sobre o empresário para inovar e atrapalha a fragmentação do processo produtivo necessária hoje para ser competitivo internacionalmente. Tavares cita estudos que mostram que a competitividade da Embraer deriva de investimentos em pesquisa e desenvolvimento (P&D) e fragmentação produtiva, e lembra que esta empresa "jamais submeteu um projeto de PPB ao governo".
Diante da atual crise da indústria brasileira, o modelo de incentivo baseado em conteúdo nacional deveria ser um tema central do debate econômico da campanha eleitoral. Mas como o próprio trabalho de Tavares indica, não será fácil virar a página de um estilo de política industrial mais do que centenário.
Fernando é jornalista da Broadcast (fernando.dantas@estadao.com)
Esta coluna foi publicada pela AE-News/Broadcast na terça-feira, 22/4/2014.
