A armadilha do gasto indexado

A grande maioria dos gastos federais primários é atrelada ao salário mínimo, à inflação, ao PIB e à receita tributária. Num momento de ajuste fiscal em meio a uma recessão, a receita cai e o governo não consegue cortar a despesas.

Fernando Dantas

19 de novembro de 2015 | 17h40

A queda real de 4,5% das receitas federais no ano até outubro aponta indiretamente para outro problema, que tem ares de “jabuticaba” (algo que só se vê no Brasil) e é provavelmente a principal explicação para o fracasso da nova equipe econômica no seu plano traçado no final de 2014 – que previa um ajuste fiscal escalonado em dois anos, chegando-se a um superávit primário de 2% do PIB em 2016.

O problema, como explica o economista Mansueto Almeida, especialista em contas públicas, “é que a alta indexação do gasto público torna não apenas difícil, mas impossível, um ajuste fiscal pelo lado da despesa quando a economia entra em recessão, tirando-se a hipótese de um aumento explícito da carga tributária”. Almeida ainda não teve tempo de tirar isso a limpo, mas suspeita que o nível de indexação dos gastos federais primários (exclui juros) no Brasil seja algo inédito em comparações internacionais.

E esse fenômeno cria uma situação ímpar. Ele não está no problema de a despesa despencar em ajuste fiscais em momentos recessivos, já que isto não é, nem de longe, algo que só aflige o Brasil – é uma situação bem típica de muitos ajustes econômicos mundo afora. Toda a grita anti-austeridade que se faz ouvir, sobretudo na Europa, deriva da natural resistência da população e de grupos específicos ao sacrifício imposto por grandes cortes de despesa em ajustes recessivos.

No Brasil, porém, há o exótico fato adicional de que, mesmo que o Executivo esteja disposto a bancar politicamente o sacrifício, a elevada indexação dos gastos é um obstáculo quase intransponível. Desta forma, fazer o ajuste fiscal no curto prazo parece exigir que os impostos sejam elevados. Já para desfazer a indexação do gasto seria preciso uma longa e penosa agenda de médio e longo prazo, envolvendo difíceis negociações com o Congresso.

Mansueto nota que, mesmo com o ajuste fiscal em curso, que derrubou o investimento federal em quase 40% este ano, a despesa primária do governo central deve crescer cerca de um ponto porcentual (pp) do PIB de 2015 para 2016.

Evidentemente, isso se deve à forte queda prevista do PIB (que está no denominador) nos dois anos. Ainda assim, com despesas menos indexadas, o governo poderia ao menos tentar aprofundar os cortes para se aproximar de resultados primários menos desastrosos.

No Brasil, entretanto, para isso não basta desagradar eleitores e brigar com grupos de pressão. Segundo os levantamentos do economista, cerca de 75% do gasto federal é indexado ao salário mínimo, à inflação, ao PIB e à receita nominal, o que levanta sérias dúvidas sobre se ajustar pela despesa é de fato possível.

Tomando dados de 2014, ele nota que os 7,1% do PIB de gastos com INSS são indexados ao salário mínimo e à inflação; a parcela de 0,7% do PIB dos gastos do LOAS é indexada ao mínimo; as despesas do FAT (abono salarial e seguro-desemprego), de 1% do PIB, são indexadas ao mínimo; as despesas de saúde (sem pagamento de inativos), de 1,7% do PIB, são indexadas ao PIB nominal; e as despesas com educação (sem inativos), de 1,03% do PIB, são indexadas à receita nominal.

Essas despesas perfazem 11,5% do PIB, ou 61,6% dos gastos primários do governo federal de 2014, que foi de 18,7% do PIB. Para chegar a 75% da receita federal, Mansueto inclui a despesa com inativos do setor público, de 2% do PIB. Ele nota que “não há uma regra de indexação dos inativos da União, mas na prática o governo garante um valor próximo ao da inflação”.

Aparentemente, o Brasil criou uma armadilha para si próprio ao longo do período de redemocratização, na suposição de que o País jamais entraria numa recessão profunda. Porque, como nota Mansueto, a última recessão de magnitude próxima da atual foi em 1990, no governo Collor. Naquele momento, não existia LOAS, os gastos com o INSS eram menos da metade dos atuais, não havia indexação do salário mínimo nem a indexação dos gastos com saúde, e os de educação, apesar de terem sido atrelados à receita nominal na Constituição de 1988, eram muito menores antes dos saltos subsequentes do Fundef e do Fundeb.

A armadilha, para o economista, é que a institucionalidade brasileira impede o ajuste fiscal pelo lado da despesa durante uma recessão. Por outro lado, relançar a economia depende do ajuste fiscal, o que cria um círculo vicioso. A curto prazo, Mansueto acha que não há como fugir da solução de aumento da carga tributária, o que ele não acha nada bom em termos estruturais. Já a agenda de médio e longo prazo tem de ser a de desmontar a armadilha, eliminando ou reduzindo drasticamente a indexação do gasto público. (fernando.dantas@estadao.com)

Fernando Dantas é jornalista da Broadcast

Esta coluna foi publicada pela AE-News/Broadcast em 18/11/15, quarta-feira.

Comentários

Os comentários são exclusivos para assinantes do Estadão.