No momento em que o Brasil vive uma das maiores crises fiscais das últimas décadas, o economista José Roberto Afonso considera que a hora é oportuna para aperfeiçoar a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Como coordenador da equipe técnica que preparou o projeto do governo da LRF em 1998 e 1999, Afonso divide a agenda de aprimoramentos da principal legislação de controle das contas públicas em três categorias: implementação de dispositivos previstos, mas que não entraram em vigor; revisão de regras que falharam em seus objetivos; e inclusão de novas normas para lidar com fenômenos que ainda não tinham se materializado quando a lei surgiu.
Na primeira categoria, ele menciona inicialmente o Conselho de Gestão, organismo previsto pela LRF com a finalidade de regular o tratamento das contas públicas, em termos de classificações, documentos e processos orçamentários e contábeis. O especialista observa que a determinação da LRF é de que o conselho, que não foi implementado, tenha representantes do Executivo e do Legislativo da União, dos Estados e dos municípios, o que seria uma forma saudável de envolver todos os níveis da Federação na normatização das contas fiscais.
Outra lacuna de implementação - um dos problemas principais da LRF, para Afonso - são os limites de dívida mobiliária e dívida total consolidada da União, jamais impostos. Ele nota que há todo um arcabouço que atende a determinação constitucional de controle do endividamento público, mas que na prática só para vale para cerca de 10% da dívida, que é a parcela dos Estados e municípios. "No momento em que novamente se levantam dúvidas sobre a sustentabilidade da dívida pública, certamente ajudaria se houvesse limites", diz o economista.
Ele também considera necessário implantar a avaliação e a revisão periódicas dos limites de endividamento dos entes federados, previstas na LRF, mas que nunca entraram em vigor. Para Afonso, "como a União acabou sem limites, provavelmente não se sente à vontade para discutir os limites dos outros níveis da Federação".
Finalmente, a LRF prevê que as metas fiscais sejam calculadas pelo regime de competência (quando o compromisso da despesa é assumido), mas hoje elas seguem a metodologia do Banco Central de cálculo por regime de caixa (quando há desembolso efetivo). Isso permite que o adiamento do cumprimento de compromissos orçamentários melhore o resultado fiscal, mas à custa de aumentar os gastos futuros - as notórias "pedaladas". A alegação do Executivo para manter o regime de caixa é que o Senado precisa regulamentar a matéria, o que Afonso considera discutível.
Em relação à segunda categoria, dos dispositivos da LRF que falharam, o economista destaca o poder da União de dar garantias para operações de crédito de Estados e municípios. O limite proposto pelo governo e adotado pelo Senado, de até 60% da receita federal, revelou-se elevado demais, para Afonso. "Nos últimos anos foram concedidas garantias equivalentes a 20% da receita federal, e já foi uma loucura", avalia o especialista.
Ao contrário do que ocorria quando a LRF entrou em vigor, em que o aval do Tesouro era tipicamente para projetos de pequeno porte financiados por instituições financeiras multilaterais, nos últimos quatro anos os bancos públicos emprestaram pesadamente para Estados e municípios com garantias federais. Afonso prevê grandes problemas pela frente, à medida que a carência dessas operações acabe e os governos locais se vejam às voltas com um serviço ampliado de dívida (que inclui o que foi renegociado no governo de Fernando Henrique Cardoso) em combinação com baixo crescimento econômico e desaceleração da arrecadação.
Também não funcionou, na sua avaliação, a determinação de que toda nova despesa permanente tivesse de ser coberta por uma receita ou um corte equivalente de gastos, também permanentes. Um dos furos neste dispositivo foi o uso de excessos de arrecadação (em relação às previsões oficiais) para financiar despesas permanentes. Segundo Afonso, o ex-ministro da Fazenda, Guido Mantega, tentou oficializar essa possibilidade, que foi aprovada pelo Congresso, mas posteriormente vetada pela presidente Dilma Rousseff, já com Joaquim Levy no comando da economia.
O especialista em contas públicas considera que um sistema eficaz para efetivamente obrigar que toda nova despesa fosse coberta por tributos ou corte de gastos seria melhor do que estabelecer um teto para o crescimento da despesa corrente - um mecanismo que vem sendo discutido ultimamente como alternativa para se controlar o irrefreável crescimento dos gastos primários do governo federal. O problema do teto, para ele, é que se trata de um limite em que a nova despesa esbarra depois que já foi criada, enquanto a necessidade de cobertura - se de fato implementada - impediria a sua criação.
Em relação à terceira categoria de aperfeiçoamentos, relativa a fenômenos novos que não foram tratados ou previstos pela LRF, o economista cita os empréstimos diretos do Tesouro aos bancos oficiais, que no caso do BNDES acumularam quase centenas de bilhões de reais desde 2007. Para Afonso, é preciso que essas operações parafiscais se tornem mais transparentes e entrem no Orçamento, além de passarem por um processo de avaliação em relação aos seus objetivos.
Apesar de todas as falhas e lacunas, o especialista acha que a LRF, que fez 15 anos em maio deste ano, teve um impacto positivo sobretudo nas finanças de Estados e municípios, em relação aos quais a lei estabeleceu limites de endividamento. Afonso lamenta que, após um período de ajuste fiscal "impressionante", muitos governos regionais tenham voltado a fragilizar suas contas com a onda de empréstimos com aval do Tesouro.
Esta é uma das muitas razões pelas quais ele acha necessário aprimorar regularmente a LRF. "A lei não deve ser um monumento imutável, mas passar por um contínuo processo de aperfeiçoamento", conclui Afonso. (fernando.dantas@estadao.com)
Fernando Dantas é jornalista da Broadcast
Esta coluna foi publicada pela AE-News/Broadcast 24/7/15, sexta-feira.
