A maldição fiscal dos recursos naturais

Estudo publicado pelo FMI mostra que grandes descobertas de petróleo e gás levam a aumentos da relação dívida-PIB da ordem de 15 pontos porcentuais na média dos países e aumentam chance de crises.

Fernando Dantas

04 de fevereiro de 2022 | 21h34

Um novo estudo divulgado pelo FMI encontra um efeito acumulado de aumento de 15 pontos porcentuais (pp) na relação dívida/PIB de países nos primeiros dez anos após grandes descobertas de petróleo e gás.

Esses países também aumentam suas chances de ter crises de endividamento. Segundo os autores do trabalho, o impacto fiscal adverso dessas descobertas nessa primeira década pré-descoberta é equivalente, como causa potencial de crises, ao de choques negativos de preços de commodities (em países dependentes de matérias-primas).

O “paper” aborda a chamada “presource curse”, expressão que é um trocadilho em inglês difícil de traduzir. “Resource curse” significa “maldição dos recursos naturais”, e é um conceito bem conhecido. “Presource” significa que a “maldição” começa antes mesmo de os recursos serem explorados, isto é, se inicia já quando são descobertos.

O trabalho, publicado pelo FMI,  é intitulado “The ‘Fiscal Presource Curse’: Giant Discoveries and Debt Sustainability (A Maldição Fiscal ‘Presource: Descobertas Gigantes e Sustentabilidade Fiscal). Os autores são os economistas Matteo Ruzzante (Northwestern University) e Nelson Sobrinho (FMI).

Tanto a maldição “resource” quanto a “presource” são algo muito conhecido dos economistas: o fato de que grandes descobertas de petróleo, gás ou reservas minerais, que aparentemente fariam um país enriquecer, frequentemente têm o efeito contrário.

A visão de pesquisadores em geral sobre esse problema já foi muito baseada nos efeitos puramente econômicos, como a sobrevalorização da moeda e consequente desindustrialização, a chamada “doença holandesa”.

Como notam os autores, depois o foco mudou para a economia política. Instituições políticas fortes e saudáveis, boa governança e arcabouços fiscais adequados mitigam ou neutralizam muito dos impactos negativos das grandes descobertas, o contrário ocorrendo na ausência desses atributos.

O caminho político pelo qual uma grande descoberta de recursos naturais transforma-se em um obstáculo ao desenvolvimento do país é bem conhecido. Há um excesso de otimismo, inflam-se as ambições políticas, o governo (ou até o setor privado e as famílias) se endivida demais, o dinheiro é mal gasto, ou indo mais do que devia para consumo, ou para investimentos ruins. Uma hora a mágica cessa e a conta chega, na forma de crises fiscais e externas. E há ainda a corrupção, conflito armado em alguns casos etc.

O paper cita casos, a partir dos anos 2000, como os de Moçambique (gás natural), Gana (petróleo) e Mongólia (recursos minerais), com aumento forte de dívida externa e crises. Embora não detalhado especificamente no trabalho, o caso do Brasil com a descoberta do pré-sal em 2006-7 é tido por alguns economistas, como Bráulio Borges, da LCA e Ibre-FGV, como um caso de “presource curse”.

O estudo parte de uma base global de dados sobre descobertas gigantes de petróleo e gás (reservas de pelo menos 500 milhões de barris recuperáveis de óleo equivalente com a tecnologia existente) e a complementa com informações sobre descobertas de reservas minerais gigantes (como as de jazidas de mais de 1 milhão de onças de ouro, ou de mais de uma milhão de toneladas métricas de cobre).

Também são coletados, de variadas fontes, dados de dívida pública de 171 países entre 1970 e 2017, além de várias medidas de estresse fiscal, problemas de endividamento e qualidade de instituições políticas e governança.

A partir daí, com uma metodologia econométrica que busca evitar problemas de errônea atribuição de causalidade – segundo os autores, “usando um arcabouço pelo qual as descobertas são tratadas como um ‘experimento natural’ ou um ‘choque de notícias’ não antecipado” –, chega-se aos resultados.

O exercício mostra que, a partir da notícia da grande descoberta, a razão dívida-PIB dos países tende a aumentar entre 1 a 2 pontos porcentuais (pp) por ano na primeira década após o evento. A partir da segunda década, o efeito gradativamente desaparece. Esse impacto substancial e persistente se refere às descobertas de petróleo e gás. No caso de minerais, também há efeito de aumento da dívida, mas mais difícil de precisar.

O efeito acumulado nos primeiros dez anos é grande, chegando a aproximadamente 15pp de aumento da relação dívida/PIB, como já mencionado. Esse aumento está na faixa das elevações de dívida que trazem problemas. E os autores detectam efetivamente uma maior probabilidade de haver crises de dívida nesses países.

Como era de se esperar, o estudo também encontra que os efeitos adversos sobre endividamento são maiores nos países com piores instituições políticas e governança.

Na conclusão, os economistas listam o que pode ser feito para evitar ou minorar a maldição dos recursos naturais, incluindo a que ocorre antes mesmo da sua exploração, “presource”.

São as recomendações de sempre: melhorar as instituições e a governança fiscal e da dívida pública; reduzir oportunidades de corrupção; ter transparência, responsabilização e melhores práticas no processo orçamentário; gerir recursos naturais com base em regras (e não discricionariedade); gerir a riqueza advinda dos recursos com base nas melhores práticas internacionais; e incentivar as multinacionais envolvidas nesses setores a serem socialmente responsáveis, especialmente em situações em que disputas pelo controle dos recursos podem levar a conflitos armados.

Fernando Dantas é colunista do Broadcast (fernando.dantas@estadao.com)

Esta coluna foi publicada pelo Broadcast em 4/2/2022, sexta-feira.