O debate sobre política industrial no Brasil costuma opor desenvolvimentistas e heterodoxos, favoráveis a ela, e liberais e ortodoxos, que são críticos. Entre estes últimos, muitos admitem algum tipo de política industrial, especialmente na área de tecnologia e inovação, mas tipicamente entram na discussão com o pé no freio, criticando o que consideram os excessos defendidos pelos desenvolvimentistas.
Nesse sentido, é singular a posição do economista José Tavares, diretor do Centro de Estudos de Integração e Desenvolvimento (Cindes), no Rio. Em princípio, ele está no lado liberal do debate, sendo fortemente crítico à política industrial no Brasil nos últimos tempos. Mas Tavares, diferentemente da postura ortodoxa de muitos, é bastante claro sobre o tipo de política industrial que defende - o que inclui a participação do governo na reestruturação de setores, com fusão de empresas para se obter escala global.
Porém, antes que alguém pense em colocá-lo no campo heterodoxo, é preciso entender que Tavares trabalha com uma perspectiva rigorosamente contrária à dos chamados novos desenvolvimentistas no tema crucial do câmbio. Para o economista, política industrial faz mais sentido quando o câmbio se aprecia. Trata-se do inverso da proposição heterodoxa de que a depreciação do câmbio é pré-condição para restaurar a competitividade manufatureira - e, portanto, pré-condição para que uma política industrial funcione.
Em recente artigo, disponível no site do Cindes, Tavares aponta inicialmente que, entre 2010 e 2014, houve uma desvalorização real de 50% sem nenhum impacto positivo nas exportações, incluindo manufaturados. Já entre 2003 e 2008, período de intensa apreciação, as exportações de manufaturas subiram de US$ 33 bilhões para US$ 93 bilhões.
Em seguida, ele busca mostrar que a direção recente da política industrial chinesa é a de corrigir os erros do modelo da década de 90, em que imperou a combinação de câmbio depreciado, baixos salários e subsídios à exportação. Tavares cita conversa recente com um economista chinês, em que este lhe disse que o renminbi forte é benéfico por elevar salários e poder de compra, baratear importações e facilitar a internacionalização das empresas chinesas.
O economista chinês também comentou com Tavares que "a apreciação cambial obriga o governo a reestruturar aquelas indústrias que não conseguem enfrentar a concorrência das importações". E o diretor do Cindes nota que, em 2013, o governo chinês efetivamente fixou metas de reestruturação em nove setores: automobilístico, siderurgia, cimento, alumínio, construção naval, terras raras, informática, farmacêutico e agroindústria. Segundo Tavares, "em todos os ramos, o objetivo comum é alcançar configurações setoriais equivalentes aos padrões mundiais de excelência tecnológica".
Para entender melhor a visão de Tavares sobre política industrial, é interessante partir das ressalvas que ele faz ao seu próprio argumento. Um câmbio artificialmente valorizado é, sim, nocivo, e leva quase sempre a crises de balanço de pagamento. E um câmbio depreciado aumenta o desempenho exportador de setores como o têxtil e de calçados, "baseados em tecnologia difundida e em que o único instrumento de competição é o preço". Mas ele corrige que, mesmo nestes setores, pesam também fatores extra câmbio, como design, canais de acesso no exterior, pontualidade nas entregas, etc.
Dito isto, o diretor do Cindes explica que uma política industrial sintonizada com as revoluções tecnológicas contemporâneas faz mais sentido quando o câmbio se aprecia pelo dinamismo natural de uma economia bem-sucedida, o que aumenta a pressão competitiva, especialmente no setor de manufaturas negociáveis internacionalmente.
Diante desse quadro, o governo pode olhar para os setores mais duramente atingidos e ver se é possível reestruturá-los para competir, não pelo câmbio ou pela proteção, mas pelo upgrade para níveis mais elevados de eficiência, inovação e tecnologia. Em diversos casos, isto será impossível, seja por questões de escala ou tecnológicas. Neste caso, o governo deve deixar que as forças de mercado ajam, e que alguns setores diminuam ou desapareçam, assim como outros surgem ou crescem.
Entretanto, nos setores em que se julgar possível o upgrade, é válida uma política industrial com os instrumentos tradicionais - bem conhecidos, e que naturalmente envolvem subsídios - para incentivar avanços tecnológicos ou mesmo a consolidação em busca de escala para competir globalmente. O economista acrescenta que quase todos os países têm algum tipo de política industrial.
A busca da autarquia
Tavares nota que o Brasil tem todos os instrumentos - BNDES, Finep, programas de parceria com centros de pesquisa, etc. -, mas trabalha a política industrial com os sinais trocados.
"O principal problema é que o critério fundamental que orienta toda a nossa política industrial é a busca da autarquia, o que é totalmente irracional".
Em vez de intervir pontualmente para tentar viabilizar as transformações que dariam condições a determinados setores e empresas de sustentar sua competitividade num ambiente de concorrência internacional cada vez mais intensa, a política industrial brasileira tenta insulá-los da pressão concorrencial por meio de uma parafernália de proteções, que vão das tarifas alfandegárias às regras do "processo produtivo básico" (que busca "internalizar" etapas da cadeia de produção no Brasil) e conteúdo local, às preferências em compras governamentais, ao funcionamento da Zona Franca de Manaus, etc.
A proteção também pode ser estendida, como pregam os novos desenvolvimentistas - e como chegou a ser tentado no experimento da nova matriz econômica -, pela busca de uma taxa de câmbio mais desvalorizada.
Tavares nota que inovar é, de certa forma, o último recurso de uma empresa premida pela concorrência: é difícil, arriscado e eventuais sucessos podem ser rapidamente copiados pelos competidores, entre outros problemas. Apenas a pressão competitiva obriga em última instância as empresas a buscarem o caminho da inovação. Num ambiente protegido, como o brasileiro, os tecnocratas de instituições como a Finep por vezes se queixam que falta demanda por seus recursos e programas.
Para o diretor do Cindes, a ideia de que a atual crise econômica "pelo menos" está trazendo o suposto benefício um câmbio desvalorizado é fundamentalmente equivocada numa visão de longo prazo de competividade da economia nacional. E vai na direção contrária das modernas políticas industriais, inclusive dos emblemáticos países da Ásia. (fernando.dantas@estadao.com)
Fernando Dantas é jornalista da Broadcast
Esta coluna foi publicada pela AE-News/Broadcast em 14/10/15, quarta-feira
