Brasil dá isenção demais?

Nova base de dados global sobre "gasto tributário" mostra que cerca de 4% do PIB que o Brasil gasta com isenções tributárias está em linha com a média mundial. Mas o grande problema não é a quantidade, mas sim a qualidade do benefício tributário.

Fernando Dantas

21 de junho de 2021 | 10h46

A PEC emergencial, aprovada em março deste ano, dentre muitas outras determinações, estabeleceu que o total de gastos tributários do Brasil, estimado em aproximadamente 4% do PIB, deveria cair para 2% em até oito anos, o que traria o chamado “gasto tributário” para o nível de cerca de 20 anos atrás.

Esse é um item que consta de muitos planos de ajuste fiscal, e que com certeza deve aparecer nos debates de assessores econômicos de candidatos no ano que vem.

Ao longo das últimas décadas, o gasto tributário no Brasil subiu de 2% para 4% do PIB, ou até um pouco mais. Grande parte dessa despesa vai para programas de discutível retorno econômico-social, como a Zona Franca de Manaus e o Simples (e que estão de fora da redução determinada pela PEC emergencial, diga-se de passagem).

Há consenso entre analistas de que há carne para cortar nas isenções tributária brasileiras, o que pode valer um pedaço substancial do ajuste fiscal necessário à frente.

Mas uma pergunta pertinente é: o Brasil tem gasto tributário excessivo?

A resposta surpreendente é que não, se o parâmetro é a comparação internacional. Isso transparece na recém-criada Base de Dados de Gastos Tributários (GTED, na sigla em inglês), um trabalho dos economista europeus Agustin Redonda e Christian von Haldenwang.

A GTED conta atualmente com informações de 97 países, cobrindo 30 anos, e relativas a 20.814 regimes especiais de tributação.

Segundo artigo publicado por Redonda e von Haldenwang no site do Vox EU, think tank de economia europeu, a média global (dos países cobertos pela GTED, não ponderada) de gasto tributário variou entre 3,3% e 4,9% do PIB ao longo dos últimos 30 anos. Hoje, tanto nos países da União Europeia (UE) quanto no total das nações cobertas, está por volta de 4% do PIB.

Muitos países, das mais variadas regiões – e com níveis de desenvolvimento diferentes também, embora a predominância seja entre os avançados – têm gasto tributário acima de 6% do PIB, segundo a GTED: Federação Russa (a recordista, com 14,4% do PIB), Estados Unidos (6,8%), Canadá (6,5%), Holanda (12,9%), Colômbia (7,7%) e Mauritânia (8%).

De acordo com a base de dados, o Brasil registrou gasto tributário de 4,2% do PIB em 2019 (último dado que a GTED tem disponível).

Mas o grande problema do gasto tributário, como argumentam Redonda e von Haldenwang, não é tanto a quantidade, mas a qualidade (e, associado à qualidade, a transparência e a avaliação de resultados).

Eles informam que, de maneira geral, o gasto tributário é muito mais opaco e opera com muito menos responsabilização e avaliação do que o gasto orçamentário normal.

Na montagem da GTED, eles constataram que apenas 97 entre 218 jurisdições tributárias (grosso modo correspondendo a países) divulgaram isenções tributárias ao menos uma vez desde 1990.

E há enorme variação na qualidade, regularidade e abrangência das informações oficiais dos países sobre gasto tributário.

Países como Austrália e Marrocos divulgam relatórios abrangentes, reportando não apenas o volume de isenções tributárias, mas também dividindo-as por cada regime especial, por tipo de imposto, forma de isenção, objetivos da política e beneficiários.

Já em países como Alemanha, Canadá, França, Ucrânia e Itália, a informação inclui o número de contribuintes beneficiados por cada regime especial. Por outro lado, Portugal e Costa Rica informam apenas estimativas de isenção de cada imposto.

Os autores dão especial destaque ao fato de que, no caso de metade dos 20.814 regimes especiais cobertos pela GTED, não há nenhuma informação sobre o objetivo de se conceder a isenção.

Eles reportam também que alguns países, como a Suíça, só publicam informação sobre gasto tributário de forma irregular – apenas um relatório desde 2011, no caso –, ou informam de forma parcial, caso dos Estados Unidos.

Os economistas citam ainda trabalhos, nos quais participou o próprio Redonda, indicando que gastos tributários frequentemente fracassam nos seus objetivos e têm efeitos colaterais adversos como, por exemplo, na distribuição de renda.

Porém, se forem bem desenhados, podem ser úteis e efetivos em áreas como mercado de trabalho. A proposta dos autores é de que os países, tendo em vista inclusive o desafio fiscal criado pelas despesas extraordinárias da pandemia, reformem seus gastos tributários, levando em conta transparência, avaliação, eficácia etc.

Essa é visão também de Bráulio Borges, economista sênior da consultoria LCA e pesquisador associado do Ibre.

“Mais importante do que mirar um número de gasto tributário total é observar a qualidade desse gasto”, ele diz.

Borges acrescenta que a PEC 45 da reforma tributária reduziria o gasto tributário “de forma inteligente”, ao abranger vários regimes especiais e as renúncias de ICMS e ISS que viabilizam a guerra fiscal”.

Fernando Dantas é colunista do Broadcast (fernando.dantas@estadao.com)

Esta coluna foi publicada pelo Broadcast em 18/6/21, sexta-feira.

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