Desempenho fiscal: cuidado nas comparações

Economista Sergio Gobetti, que participou da elaboração da série de saldo fiscal primário estrutural da Secretaria de Política Econômica (SPE) do Ministério da Economia, alerta que indicador pode estar superestimando desempenho fiscal do atual governo.

Fernando Dantas

28 de julho de 2022 | 18h48

Em coluna neste espaço em 16/7, utilizei os resultados fiscais estruturais primários calculados pela Secretaria de Política Econômica (SPE) do Ministério da Economia para mostrar que, em termos desse indicador e do total de gastos primários federais como proporção do PIB, o governo de Jair Bolsonaro deve entregar o melhor desempenho desde a redemocratização.

Entretanto, o economista Sergio Gobetti, que esteve diretamente envolvido na criação da metodologia adotada pela SPE para estimar o resultado estrutural em seu tempo de secretário adjunto de Política Fiscal e Tributária da SPE de 2011 a 2013, alerta que o uso dessa série de resultado estrutural para comparações traz alguns riscos importantes.

Segundo Gobetti, “a  metodologia era a mais adequada para a época que em a implementamos, entre 2010 e 2013, mas hoje já não consegue mais captar de forma adequada os movimentos de contração e expansão da política fiscal e está defasada em relação aos aperfeiçoamentos metodológicos adotados pela Comissão Europeia, que nos serviu de inspiração para desenvolver o modelo brasileiro”.

Para ele, a melhoria efetiva do resultado estrutural, especialmente a referente à contração fiscal, está sendo superestimada por uma conjunção de fatores.

O primeiro mencionado por ele são as compensações tributárias, isto é, o sistema pelo qual o contribuinte utiliza um crédito tributário para quitar débito com a Receita, sem desembolsar o dinheiro.

Se houver compensações não recorrentes, elas reduzem a arrecadação. Assim, na lógica do saldo primário estrutural, esse fator ocasional tem que ser neutralizado, e o resultado melhora.

O problema, para Gobetti, está ligado ao aumento das compensações não recorrentes em função da decisão do Supremo em 2018 de retirar o ICMS da base de cálculo do PIS Cofins.

A partir de 2019, diversas empresas que judicializaram a questão ganharam créditos tributários do PIS Cofins. Evidente, essa leva adicional de compensações não é recorrente – isto é, não é algo que vai ocorrer indefinidamente, ano após ano –, e em tese faz sentido que impacte positivamente o saldo primário estrutural.

Mas há sérias dificuldades, segundo o economista. A primeira é que, embora não permanente, há muitas indicações de que esse adicional de compensação relativo à mudança na base do PIS Cofins é duradouro, e estará na paisagem tributária por vários anos. Assim, o resultado estrutural que corrige esse fator não indica com segurança a tendência do saldo primário no período de médio prazo à frente.

A outra ressalva é que é tecnicamente complicado separar as compensações recorrentes das não recorrentes, o que pode tornar pouco conservador incluir essa questão no resultado estrutural.

Outro fator que complica o cálculo do resultado estrutural no período mais recente, de acordo com Gobetti, é o efeito da alta inflação, incluindo com destaque o deflator do PIB (11,1% em 2021), que fez com que o PIB nominal  crescesse 16% no ano passado. Com esse estirão do denominador em um só ano, é preciso ter cuidado para não superestimar a contenção do gasto.

Um terceiro fator, prossegue o economista, é o efeito sobre a carga tributária do crescimento nominal mais elevado do PIB industrial (25% em 2021) do que do PIB geral.

“Esse fator explica o crescimento de carga tributária em 2021 sobre produção e consumo”, diz Gobetti. Já a carga de IRPJ/CSLL cresceu principalmente no setor de commodities, num fenômeno de “windfall” ou ganho extraordinário parecido com o de 2007-08.

Como a carga tributária da indústria é mais elevada do que a dos demais setores econômicos, aquela alta relativa do PIB industrial nominal aumentou a arrecadação.

É bom frisar que não se tratou de um súbito surto de industrialização, mas de um fenômeno de preços.

Segundo o economista, trata-se um episódio totalmente atípico e extraordinário, já que a tendência de longo prazo da indústria é de crescer menos que os outros setores, a tão debatida desindustrialização.

“Isso significa que esse aumento de arrecadação não pode ser considerado estrutural ou permanente”, ele diz.

O economista aponta ainda outros problemas na estimativa do primário estrutural da SPE, como uma simplificação do cálculo da elasticidade entre PIB e arrecadação que provavelmente subestima a elasticidade; e a não inclusão, no ajuste estrutural de receitas ligadas ao preço do petróleo, dos dividendos e IRPJ/CSLL da Petrobrás.

Ainda assim, ele frisa, as questões mais relevantes são as mencionadas anteriormente.

“Sobre a importância dos fatores, eu diria que o mais relevante  seria o efeito do crescimento excepcionalmente muito mais alto do PIB industrial; em segundo lugar, aumentos extraordinários e cíclicos do IRPJ/CSLL não captados pelo modelo de ajuste; e, em terceiro, o efeito da exclusão do aumento das compensações”, resume o economista.

Gobetti também aponta fatores que tornam a situação das contas públicas à frente bem mais delicada do que a evolução do resultado estrutural da SPE possa sugerir.

O investimento público federal e o Bolsa-Família tiveram reduções de gasto, entre 2010 e 2021, de 0,7% do PIB e de 0,2% do PIB. Tudo indica que ambos voltarão a crescer nos próximos anos. Já a perenização do Auxílio Brasil em R$ 600, mesmo que haja mudanças no formato da concessão, também terá um custo fiscal grande.

Finalmente, uma conta do próprio Gobetti mencionada hoje em coluna da jornalista Lu Aiko Otta no jornal Valor Econômico indica que a redução do ICMS de combustíveis, energia, comunicações e transporte público pelas leis complementares 192 e 194, recentemente aprovadas, deve levar as receitas do ICMS a caírem de 7,6% para 6,1% do PIB entre 2021 e 2027.

O resumo da história é que o desempenho fiscal do governo de Bolsonaro pode estar sendo superestimado, e as dificuldades fiscais do próximo governo, subestimadas. Um fator que pode ajudar é o forte crescimento das receitas públicas associadas ao petróleo até 2030, mas que podem nos próximos dois ou três anos patinar até abaixo do nível de 2021-22, segundo recentes cálculos de Bráulio Borges, da LCA e do IBRE-FGV.

Fernando Dantas é colunista do Broadcast (fernando.dantas@estadao.com)

Esta coluna foi publicada pelo Broadcast em 28/7/2022, quinta-feira.