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Em defesa da meta de gasto

Nelson Barbosa, ex-ministro da Fazenda, explica por que considera que metas de resultado primário são um dispositivo atrasado, pró-cíclico e danoso à qualidade da execução orçamentária. Ele acha que já é hora de mudar para metas de despesa.

Fernando Dantas

11 de maio de 2017 | 00h05

Nelson Barbosa, ex-ministro da Fazenda, considera que já chegou a hora de o País mudar sua principal âncora da política fiscal de meta de saldo primário para meta de despesa. Ele frisa que não se trata de uma posição ideológica, mas sim técnica, operacional. Na sua visão, o regime de metas de saldo primário é pró-cíclico em termos macroeconômicos e desorganiza a execução orçamentária, contribuindo para piorar a qualidade do Estado.

Segundo Barbosa, a discussão política e ideológica se dá na definição do tamanho do Estado, e, com um sistema de metas para despesa, pode-se caminhar para qualquer ponto entre um Estado máximo e mínimo – esta definição, por sua vez, deve emanar das urnas.

Na prática, já existe uma meta de despesa na forma do teto por dez anos que congela o valor real do gasto público federal. Não é a meta de gasto que Barbosa defende, porque, a seu ver, já determina de antemão uma redução substancial do tamanho do Estado. A meta de gasto concebida por Barbosa é a que seria definida anualmente pelo Executivo e o Legislativo no âmbito do processo orçamentário.

Para o ex-ministro, a meta de primário é um elemento remanescente de um arcabouço macroeconômico atrasado, incompatível com um País que almeja ser desenvolvido. Ele faz um paralelo com o sistema cambial e o de metas de inflação, em relação aos quais acha que o Brasil já chegou a um arcabouço moderno e desenvolvido.

Para ter estabilidade cambial, o Brasil evoluiu do sistema de âncora cambial pós-Real, no qual a segurança era dada pelo controle direto do câmbio, para um regime de câmbio flutuante. Neste modelo atual, no lugar do controle direto, o País tem um arranjo macroeconômico que determina um comportamento saudável do câmbio, complementado por mecanismos que podem frear a excessiva volatilidade em momentos específicos.

Já no sistema de metas, o nível de inflação é administrado com a manipulação da Selic. Caso a inflação saia da meta, são tomadas medidas para trazê-la de volta.

Na política fiscal baseada na meta de saldo primário, entretanto, ao contrário do câmbio e da inflação, o controle da variável chave é exercido diretamente, e com perspectiva de curtíssimo prazo. O governo fixa a meta de primário em abril do ano anterior, mas só controla a despesa. Se a receita for menor, como vem ocorrendo com frequência desde 2008, a despesa tem que ser ajustada para baixo no mesmo ano para se cumprir a meta de primário (a não ser que esta seja mudada, o que é complicado política e juridicamente).

Se, ao contrário, a receita surpreender para cima, há um incentivo para se criarem novas despesas para consumir a gordura no saldo primário. Assim, o mecanismo é tipicamente pró-cíclico, e acaba sendo um fator de desestabilização, e não de estabilização da economia.

O paralelo em termos de política cambial com o atual regime fiscal, na interpretação de Barbosa, é o que ocorreu nos tempos da âncora cambial. Caso a oferta internacional de dólares caísse, a demanda por divisas tinha que cair junto, e a forma de garantir isto era contrair de forma quase imediata a demanda doméstica como um todo. Já o paralelo com o sistema de metas seria, caso o IPCA ameaçasse romper o teto, elevar a Selic ao infinito para evitar que isto acontecesse, fossem quais fossem as consequências na economia real.

Desorganização orçamentária – O outro grande problema da meta de saldo primário tem a ver com o planejamento e execução orçamentários. Entre abril e agosto, a máquina burocrática do governo se organiza, com um intenso processo de seleção e priorização, para montar o programa de atividades – e de gastos correntes e de investimento – de um número incontável de entidades do Estado.

Por uma questão de economia política, entretanto, o orçamento tende a partir de um nível otimista em relação a receitas e controle de despesas. No início do ano, bate o temor no governo em relação ao cumprimento da meta do primário, e pisa-se no freio com força, fazendo tábula rasa de toda a programação de atividades dos ministérios e dos inúmeros órgãos de governo.

No final do ano, se a situação melhorar, em função do próprio exagero inicial de contenção, a tendência é a de gastar o máximo possível. Assim, cria-se um padrão sazonal e altamente irregular de execução orçamentária, com todos os custos associados à paralisação e à retomada de obras, a multas por contratos não cumpridos, etc.

Outro efeito secundário negativo das metas de primário, na visão de Barbosa, é fazer com que a discussão orçamentária no Congresso foque-se em criar receitas que permitam determinados gastos, e não nos gastos em si, como deve ser numa democracia desenvolvida.

Em relação à situação atual do governo, Barbosa acha que, em 2016, pelo fato de o déficit primário ter sido fixado num nível extremamente elevado, não se observou o efeito pró-cíclico do regime de metas de primário. Para o ex-ministro, entretanto, o governo caiu de novo na armadilha ao fixar metas de primário demasiadamente apertadas para 2017 e 2018 (para o ano que vem, a meta já foi ajustada para cima). Em 2017, por exemplo, a meta restritiva está sendo a de déficit primário, e não o teto de gastos.

Segundo Barbosa, junto com a redução da Selic e a liberação do FGTS, o gasto público mais forte do final do ano passado ajudou no ensaio de retomada no início de 2017. Da mesma forma, a necessidade posterior de pisar no freio para cumprir a meta de 2017, embora não vá impedir a retomada, pode estar sendo um fator de retardamento. (fernando.dantas@estadao.com)

Fernando Dantas é colunista do Broadcast

Esta coluna foi publicada pelo Broadcast em 10/5/17, quarta-feira.

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