De forma muito resumida e simplificada, essa é a tese principal do livro "Making Brazil Work - Checking the President in a Multiparty System" (Fazendo o Brasil Funcionar - Dando Limites ao Presidente num Sistema Multipartidário), dos cientistas políticos brasileiros Marcus André Melo, da Universidade Federal de Pernambuco e Carlos Pereira, da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (Ebape), da FGV-Rio.
O livro vai ser lançado na conferência anual da American Political Science Association (Apsa), dois dias 29 de agosto a 2 de setembro, em Chicago. Está nos planos uma tradução para português.
Segundo Pereira, a ideia de que o sistema político brasileiro funciona bem é "contraintuitiva", e vai contra a opinião hegemônica da opinião pública, refletida nos meios de comunicação.
A visão geral é de que o presidencialismo combinado com fragmentação partidária leva ao caos. As dificuldades na relação com o Congresso de sucessivos governos da redemocratização reforçam essa ideia.
Em contraste, o sistema bipartidário americano aparece como um modelo que seria mais apropriado para o presidencialismo.
Pereira nota, porém, que há uma diferença fundamental entre o presidente americano e o brasileiro: o nosso é muito mais poderoso institucionalmente do que o deles. Desta forma, no Brasil, o presidente tem força para atrair para a sua base política as forças fragmentadas do Congresso.
À primeira vista, pode parecer estranho ver falta de força no chefe do Executivo dos Estados Unidos, que é percebido por muitos como a pessoa mais poderosa do mundo. Mas isto decorre do poder americano, e não dos poderes institucionais dos seus presidentes, que são muito limitados, como explica Pereira.
Ele lista os poderes que a presidência brasileira tem (em alguns casos, outros países latino-americanos também funcionam desta forma) e que o equivalente americano não possui.
Há o chamado "poder de agente", que permite ao presidente do Brasil pedir urgência para determinada matéria, tirando-a das comissões e levando-a ao plenário, alterando profundamente os ritos normais do Legislativo. "O presidente americano, aliás, não pode sequer iniciar qualquer legislação", acrescenta Pereira.
Outro poder do chefe do Executivo brasileiro que falta ao seu congênere americano, é o de emitir decretos, como as Medidas Provisórias.
O presidente brasileiro também detém a iniciativa orçamentária, que elabora e envia ao Congresso. Este, por sua vez, pode emendar o Orçamento, e depois o vota, havendo ainda a sanção do Executivo. Mas é o governo federal quem executa o Orçamento, que é autorizativo, e não impositivo.
Moeda de troca institucional
Pereira fez pesquisa que mostra que as iniciativas legislativas dos aliados do governo são sistematicamente mais bem sucedidas do que as da oposição, funcionando como uma "moeda de troca institucional". Ao contrário de outros analistas, porém, ele não acha isso ruim.
"Acho excelente, qualquer relação, e, especialmente na política, precisa ter uma moeda de troca", diz o pesquisador.
Outros poderes presidenciais no Brasil são o de veto e a exclusividade em criar e acabar com Ministérios e empresas estatais.
Para Pereira, "construir um presidencialismo forte foi a saída para resolver o problema da fragmentação partidária no Brasil".
Para explicar melhor esse ponto, ele recua no tempo e analisa a fase democrática de 1946 a 1964. Neste período, havia também muita fragmentação partidária, e nenhum partido do presidente obteve mais do que 20% das cadeiras no Congresso.
Ao contrário dos presidentes pós-ditadura militar, porém, os chefes do Executivo do período democrático anterior eram fracos institucionalmente. Por isso, não possuíam moeda de troca institucional e tinham grande dificuldade em atrair os partidos para apoiá-los.
O resultado, segundo Pereira, foi uma sucessão de crises, com tentativas de golpe, suicídio presidencial (depois de Getúlio ser acusado de envolvimento na tentativa de assassinato de Lacerda, líder da oposição) e até mudanças casuísticas das regras do jogo, como a imposição do Parlamentarismo para Jango assumir.
"Os presidentes fracos não atraíam ninguém para formar coalizões, e o Congresso bloqueava tudo", comenta o professor da Ebape.
Na Constituição de 1988, houve a decisão de manter o sistema proporcional de votação, com lista aberta. Como nota Pereira, ao contrário do regime distrital (dos Estados Unidos e do Reino Unido), o sistema proporcional tem a vantagem de ser muito mais inclusivo, permitindo que quase todos os interesses da sociedade com um mínimo de expressão consigam alcançar representação no jogo político. Em contrapartida, o voto proporcional tem a desvantagem de produzir uma grande fragmentação partidária. Pereira lembra que apenas uma vez na redemocratização, o partido do presidente conseguiu maioria no Congresso: o PMDB de Sarney depois do plano Cruzado.
O pesquisador considera, entretanto, que os constituintes de 1988 tiveram muita sabedoria ao compensar a fragmentação e os problemas para a governabilidade do sistema presidencial com a criação de uma presidência extremamente forte do ponto de vista institucional.
Ele aponta que a Constituinte tinha uma elite notável de parlamentares, que incluía Ulysses Guimarães, Fernando Henrique Cardoso, Luiz Inácio Lula da Silva, José Serra, Nelson Jobim e Roberto Campos, entre outros.
Assim, a solução final para o quebra-cabeças da institucionalidade política foi a criação de um presidencialismo turbinado para evitar os problemas da fase democrática anterior.
Contrapesos ao presidente
Restou, porém, o problema de o presidente ser tentado a usar seus grandes poderes de forma unilateral, interpretando-os como uma espécie de cheque em branco da sociedade. Mas, segundo Pereira, até nisso a Constituição de 1988 foi sábia, pois criou um simultaneamente um aparato poderoso de contrapontos ao poder presidencial.
Assim, o Judiciário foi muito fortalecido, o Ministério Público transformou-se num instrumento de fiscalização totalmente independente, o papel da Polícia Federal foi ampliado e robustecido e os Tribunais de Contas ficaram mais poderosos.
O pesquisador observa que o Judiciário brasileiro é classificado como o segundo mais independente da América Latina (depois do Chile) em seis de sete índices que medem esta característica. Em outra classificação, os Tribunais de Contas do Brasil aparecem como os mais independentes da América Latina, acima do Chile. Em termos globais, estão acima da Itália e logo abaixo da França.
Já a Polícia Federal saiu de menos de 20 operações anuais contra evasão fiscal, contrabando e corrupção em 2003 para cerca de 300 por ano atualmente.
"Estas instituições poderosas criam problemas para o presidente, que, mesmo com maioria no Congresso, não faz tudo o que quer", diz Pereira. Ele considera positivo este limite, já que equilibra o jogo democrático e traz estabilidade.
O cientista político aponta que "hoje, nenhum grupo de interesses se aventura a jogar fora do jogo democrático no Brasil, o que é excepcional para uma democracia tão jovem quanto a nossa".
Ele acrescenta que, ao contrário do que ocorre em muitos outros países latino-americanos, no Brasil não há registro de que os derrotados em eleições relevantes aleguem que tenham sido vítimas de fraude. "Somos conhecidos pelo nosso processo eleitoral idôneo e por uma Justiça eleitoral extremamente independente".
Pereira acrescenta que todas as tentativas recentes de minar os poderes do Ministério Público, do Judiciário ou dos meios de comunicação falharam, o que é outro sintoma da robustez democrática do país.
O exemplo do Mensalão
No caso da imprensa, ele considera que, no Brasil, ela "é altamente independente, extremamente sofisticada e investigativa". Apesar disso, ao contrário do que ocorre em países como Argentina, Venezuela e Equador, a mídia brasileira não está sendo cerceada pelo governo.
Mas o melhor exemplo de saúde da democracia brasileira, para Pereira, são as punições do Mensalão. "Daqui a provavelmente duas semanas, nós poderemos ver algo que nunca aconteceu nem nos Estados Unidos nem na Europa - penas judiciais sendo impostas a uma elite política enquanto ela ainda está no poder", diz o pesquisador, referindo-se à condenação de políticos como o ex-ministro chefe da Casa Civil, José Dirceu, à cadeia em regime fechado.
Para Pereira, isto mostra que, apesar de lento e ineficiente, o Judiciário brasileiro é indiscutivelmente independente.
O cientista político considera que o bom sistema político brasileiro é responsável pela consolidação da democracia, pelo equilíbrio macroeconômico e pela redução da pobreza e desigualdade. Isto porque, ao prover estabilidade e governabilidade, possibilitou que sucessivos governos democráticos fossem razoavelmente bem sucedidos em implementar suas agendas.
Ele admite que hoje o País sofre do problema de crescimento econômico aquém do desejável, mas ele considera isto mais uma questão de erros de políticas de governo do que de problemas da arquitetura institucional.
Por outro lado, Pereira ressalva que não está dizendo, nem de longe, que o Brasil é perfeito. Ele vê muitos problemas, inclusive o que vem chamando de "inclusão dissipativa".
O professor da Ebape acha que, em reação ao milagre econômico com piora da distribuição do regime militar, a redemocratização surgiu com o peso de uma dívida de inclusão, que marcou todos os governos até hoje. Ele lembra que já Sarney tinha como slogan "tudo pelo social".
O problema é que a inclusão em marcha batida acabou levando ao descuido com a eficiência. Assim, "há oferta de serviços públicos para todos os brasileiros, mas de qualidade duvidosa".
Hoje, ele diz, qualquer grupo de pressão que consiga minimamente vocalizar seus interesses é, de alguma forma, incluído nas benesses estatais, mas todo este processo se dá de uma forma cara, que dissipa e desperdiça recursos públicos.
Manifestações
A contrapartida é a "demanda imensa pela qualidade dos serviços públicos", que explodiu nas ruas em junho. É esta sensação que faz a população protestar, quando vê que o governo gasta bilhões em estádios ao mesmo tempo em que o transporte público, a saúde e a segurança continuam muito ruins para aqueles brasileiros que ascenderam em termos de consumo desde o início da década passada.
Pereira não se impressiona muito com a chamada "crise de representação" em relação aos partidos e aos políticos. Ele observa que 81% dos brasileiros consideram os políticos corruptos, comparado a 76% dos americanos e 73% dos franceses.
"Se a democracia vai mal porque as pessoas não se sentem representadas, então a democracia está mal no mundo todo - este é um problema de identificação, muito mais generalizado do que algo específico do arranjo institucional brasileiro".
Se o País quiser reforçar a qualidade do governo brasileiro e do sistema político, o que Pereira sugere é ampliar ainda mais o poder de fiscalização exercido pelas instituições que se contrapõem ao poder político - os já mencionados Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas, meios de comunicação, além de outras entidades com o mesmo tipo de objetivo.
Ele acha que é preciso que estes contrapesos ao poder presidencial e político sejam cada vez mais independentes e capacitados. Neste sentido, uma boa plataforma política é aquela em que os candidatos fortaleçam os controles sobre si próprios, "atem as próprias mãos".
O pesquisador reconhece que há excessos por parte, por exemplo, da imprensa e do Ministério Público, mas acrescenta que estes excessos "são um preço barato a se pagar pelo papel saudável que eles representam".
Ele se preocupa que governo, diante da sua própria "incompetência de ofertar à sociedade políticas públicas de qualidade", tente jogar a culpa para cima do sistema institucional político.
Para Pereira, com o sistema político do jeito que está, "o Brasil caminha para a boa governança".
Fernando Dantas é jornalista do Broadcast. E-mail: fernando.dantas@estadao.com
Este artigo foi publicado originalmente na AE-News/Broadcast
