Emendas: o fim das “moedas de troca” do presidencialismo

Para o cientista político Carlos Pereira (Ebape-FGV), as emendas de relator, torpedeadas hoje pelo Supremo, são um substituto ruim e distorcido das emendas sobre as quais o Executivo tinha poder de liberação, que eram um dispositivo legítimo de negociação com o Legislativo.

Fernando Dantas

09 de novembro de 2021 | 18h27

Iniciou-se hoje a votação pelo Supremo da legalidade das “emendas de relator”, o chamado “orçamento secreto”. Por seis a zero (até agora), o STF manteve a liminar concedida pela ministra Rosa Weber na última sexta-feira (5/11), suspendendo a execução das verbas do orçamento relacionadas a emendas do relator e determinando a publicidade dos ofícios pelos quais as verbas foram direcionadas.

Com o empenho de aproximadamente R$ 900 milhões em emendas de relator uma semana antes da recente aprovação em primeiro turno pela Câmara da PEC dos Precatórios, muitos observadores experimentaram um “déjà vu” de algo que vem dos primórdios da redemocratização: o governo liberando emendas às vésperas de votações importantes no Congresso, e a opinião pública e a maioria dos comentaristas espinafrando o que seria um espetáculo de fisiologia da política brasileira.

O cientista político Carlos Pereira (Ebape-FGV), porém, não concorda com esse diagnóstico. Para ele, a liberação seletiva de emendas pelo Executivo desempenhou no período democrático atual um papel importante de “moeda de troca” do jogo político do presidencialismo multipartidário de coalizão.

Com a fragmentação partidária do Congresso e o fraco teor ideológico de muitos partidos, a forma de o Executivo obter aprovação legislativa para seus projetos reúne um  conjunto de ferramentas. Estão nele a divisão proporcional de Ministérios e cargos de alto escalão entre os partidos da base; um programa crível e coerente; a competência política na gestão da agenda legislativa; e, sim, algum nível de atendimento preferencial de demandas legítimas, porém mais paroquiais, de parlamentares e partidos fiéis ao projeto de governo.

Pereira, entretanto, vê a atual situação das emendas de relator como uma distorção nociva, em parte criada justamente pela supressão da “moeda de troca” convencional das emendas parlamentares.

Esse processo pelo qual a liberação de emendas pelo Executivo mudou de discricionária para obrigatória iniciou-se no governo Dilma e se concluiu com Bolsonaro, atingindo, nesta ordem cronológica, as emendas individuais, as coletivas de partido e as coletivas de bancada.

Na visão do cientista político, a mudança reflete um Poder Executivo que viveu boa parte do tempo acuado e fragilizado desde a grande crise econômica que inaugurou o segundo mandato da presidente Dilma Rousseff.

Bolsonaro, com a consagração das urnas no início do seu governo, optou autodestrutivamente pelo confronto com a lógica inevitável do presidencialismo de coalizão. De crise em crise, teve finalmente que pedir socorro ao Centrão, já em situação de quase rendição.

E é aí que entram as emendas de relator, que voltaram recentemente ao cenário com os marcadores genéticos do status quo que prevalecia até o escândalo dos “anões do orçamento”, no início dos anos 90.

Foi na esteira desse episódio que surgiu a distribuição equalitária de emendas individuais entre os parlamentares, exatamente para evitar as distorções e até corrupção decorrentes do poder excessivo de uma corriola de deputados sobre a destinação das emendas.

Na visão de Pereira, o processo político recente privou o Executivo de moedas de troca legítimas do presidencialismo de coalizão, ao tornar obrigatória e automática a liberação das emendas individuais e coletivas.

No vácuo desse dispositivo essencial de coordenação entre governo e Congresso, o Legislativo – mais especificamente, o Centrão – ofereceu ao Executivo uma “tábua de salvação” na forma das emendas de relator.

Se o governo pretende aprovar qualquer matéria no Congresso – como o retrocesso da PEC dos Precatórios – terá de dançar conforme a música das emendas de relator regida pelo Centrão.

As emendas de relator são alocadas pelo conluio de pouquíssimos parlamentares em cargos chave, de forma totalmente opaca – impedindo a fiscalização dos órgãos de controle e levando a escândalos como a distribuição de tratores superfaturados.

Por outro lado, a liberação final ainda depende do Executivo. Como diz Pereira, “o presidente da Câmara decide quem vai entrar no ônibus, mas o presidente da República ainda tem o poder de fazer o ônibus andar ou  não”.

Na verdade, é o resgate a velha moeda de troca, mas de uma forma muito mais deteriorada pelo fisiologismo e desprovida de qualquer transparência, configurando um governo mais do que nunca à mercê dos caprichos do baixo clero da política.

Antes da maioria formada hoje pelo STF em apoio à liminar de Rosa Weber, Pereira considerava possível que o Supremo chegasse a uma decisão salomônica entre as posições de Arthur Lira, presidente da Câmara, e Rosa Weber: as emendas de relator são legítimas, mas têm que vir à luz do dia e se tornar transparentes.

No caso, seria algum avanço, na sua visão, em relação ao atual status quo de falta de moedas de troca legítimas para a fundamental negociação entre Executivo e Legislativo, que dá funcionalidade à democracia.

A decisão parcial, porém, foi de paralisar o “orçamento secreto”, na linha recente de eliminar essas moedas de troca.

Fernando Dantas é colunista do Broadcast (fernando.dantas@estadao.com)