Flexibilizar teto agora é gestão temerária

O teto pode não ser perfeito, mas há indicações de que ele cumpriu sua função da ancorar as perspectivas fiscais, abrindo espaço para a queda do juro no Brasil nos últimos anos. Tudo pode ser melhorado, mas abrir uma discussão sobre refazer o teto agora é perigoso.

Fernando Dantas

17 de agosto de 2020 | 18h07

A emenda constitucional 95, do teto de gastos, foi aprovada no final de 2016. O contexto em que ela surgiu derivou do susto no final de 2015, quando houve a impressão de que o Brasil poderia ser tragado pela dominância fiscal – a situação em que, por causa do descontrole das contas públicas, a política monetária torna-se inócua, o que tende a desembocar na volta da inflação elevada e em crise macroeconômica aguda.

Entre dezembro de 2016, quando o teto foi promulgado, e hoje, a Selic, a taxa básica de juros fixada pelo Banco Central, caiu de 13,75% para 2%. Os juros de um ano entre grandes players caíram de 11,9% para 2,4% no mesmo período. Os de dez anos, de 12,4% para 7,7% (chegaram a um mínimo de 6,6% em novembro do ano passado, pré-pandemia).

Um dos principais argumentos dos defensores do teto dos gastos é que o mecanismo possibilitou toda essa inédita queda dos juros na economia brasileira.

A ideia é que o teto deu confiança aos investidores e agentes econômicos em geral de que a frágil situação fiscal do Brasil seria gradativamente saneada. O cumprimento do teto obriga a que o Executivo e o Legislativo se entendam para conter o crescimento das despesas obrigatórias (como Previdência e folha salarial do funcionalismo), que é a causa básica dos problemas fiscais do País.

Aquela confiança se traduz em queda do risco País e redução do temor de que a inflação volte para “resolver” o problema das contas públicas, corroendo o valor real das despesas. Isso, por sua vez, ajuda o Banco Central a ancorar as expectativas inflacionária, o que, finalmente, diminui os juros necessários para controlar a inflação.

Essa narrativa é questionada por alguns economistas heterodoxos. Eles notam que a queda do risco Brasil nos últimos anos aconteceu concomitantemente ao mesmo fenômeno em diversos países emergentes, nenhum dos quais estabeleceu um teto de gastos como o brasileiro.

Além disso, a contenção da política fiscal e parafiscal desde 2015, antes mesmo do teto, foi um dos fatores que colocou a economia brasileira em marcha de tartaruga desde o fim da grande recessão de 2015 e 2016. Com isso, um enorme hiato do produto (economia produzindo menos que o potencial) foi aberto e nunca fechado. Esse hiato, e não o teto, trouxe a inflação para baixo e permitiu a queda dos juros.

Adicionalmente, a grande liquidez internacional do período (que explodiu ainda mais com as políticas dos principais BCs para se contrapor aos efeitos econômicos da pandemia) e os juros baixíssimos no mundo desenvolvido criaram um ambiente global propício a baixos juros e inflação.

O economista Samuel Pessoa, do Ibre-FGV, diz que há evidências que dificultam esse argumento heterodoxo.

“A queda de juros no Brasil foi muito maior do que nos demais países”, ele aponta.

A alta da curva de juros no Brasil nas últimas semanas – especialmente nos prazos intermediários e longos –, simultaneamente às apreensões sobre a sobrevivência do teto, também parece reforçar a narrativa dos que veem o dispositivo como importante âncora fiscal.

O teto de gastos tem alguns defeitos de desenho. O mais notório deles é que os gatilhos de cortes automáticos de despesa, a serem acionados quando do seu descumprimento, não podem ser usados.

A razão é que o orçamento não pode prever o descumprimento do teto. Dessa forma, a despesa do ano seguinte tem que se planejada sem supor o acionamento dos gatilhos, isto é, sem contenção de despesa obrigatória. E para que o teto seja cumprido nessas condições é preciso cortar a níveis cada vez mais disfuncionais as despesas discricionárias, nas quais estão o custeio administrativo e os investimentos públicos.

Outra discussão é se o teto não teria sido rígido demais, ao prever crescimento da despesa apenas pela inflação passada.

Fabio Giambiagi, um economista com fortes credenciais fiscalistas, sugeriu em trabalho, junto com Guilherme Tinoco, uma mudança do teto que permitiria aumento moderado do gasto e excluiria o investimento público.

Reconhecendo, porém, o papel importante do teto em ancorar as expectativas fiscais, Giambiagi deixa claro que a sua mudança se daria apenas a partir de 2023.

Essa é uma discussão sobre se a âncora lançada em 2016 teria sido mais pesada do que o necessário.

O fato, porém, é que, após o sufoco de instabilidade macroeconômica na virada de 2015 para 2016, os formuladores do teto provavelmente preferiram errar para mais do que para menos.

A pergunta relevante, portanto, é se, pesada ou não, a âncora efetivamente ancorou.

Quando se observa a queda dos juros e o reequilíbrio macroeconômico do Brasil a partir de 2017, a sensação é que sim.

Como já observado, alguns heterodoxos questionam esse fato, e defendem que a queda da inflação e dos juros não se deveu ao teto, mas teria ocorrido de qualquer maneira.

Há estudos econômicos indicando tanto uma possibilidade como a outra, mas bons macroeconomistas sabem a grande incerteza intrínseca a esse tipo de exercício.

No fundo, o gestor público sabe que tem de trabalhar em relativa obscuridade.

A este colunista, parece gestão temerária abandonar um mecanismo que – ainda que seja difícil “provar por a + b” uma relação causal entre uma coisa e outra – foi acompanhado desde a sua incepção pela maior queda de juros da história brasileira.

O teto poderia ser retocado?

Sim, e permitir que se acionem os gatilhos, inclusive com a possibilidade de reduzir jornadas e salários de servidores, é uma imprescindível tarefa de curtíssimo prazo.

E quanto a uma flexibilização cuidadosa, na linha Giambiagi-Tinoco?

Em tese, é uma discussão legítima, que poderia ser feita sem desancorar as expectativas fiscais.

Mas é preciso levar em conta o País em que vivemos.

A criação voluntariosa e improvisada – na qual Executivo e Legislativo competiram, num verdadeiro leilão, para ver “quem dava mais” – do auxílio emergencial deveria despertar cautela.

O programa, com custo de 17 vezes o Bolsa-Família, e que, se tornado permanente, criaria uma despesa nova de mais de 8% do PIB, equivalente a mais de 80% dos gastos do INSS, é um sinal claro da volúpia do gasto irresponsável do sistema político brasileiro.

Não que a criação de um programa de apoio à renda dos informais na pandemia tenha sido uma ideia errada, muito pelo contrário. Mas a forma como o auxílio emergencial foi desenhado, se é que se pode empregar esse verbo, é preocupante.

É provável que uma legião de jovens de classe média alta com diplomas universitários, que preferem se divertir a trabalhar, tenham obtido seu auxílio-emergencial para, quem sabe, comprar mais uma prancha de surfe ou passar um fim de semana com o namorado, ou a namorada, em alguma pousada do roteiro charme.

É dentro do contexto dessa economia política de festa com o dinheiro do contribuinte, que é uma marca da história brasileira, que deve ser entendido o atual debate sobre o teto de gastos.

Fernando Dantas é colunista do Broadcast (fernando.dantas@estadao.com)

Esta coluna foi publicada pelo Broadcast em 17/8/2020, segunda-feira.