A discussão sobre os impactos na demanda da política fiscal no Brasil costuma ser muito binária, na visão de Manoel Pires, pesquisador associado do Ibre e pesquisador colaborador da UnB. Há os que acreditam que pode ser um fator importante, e os que rejeitam completamente a hipótese.
Recente trabalho de Carolina Resende, mestre em Economia pela ENAE/FGV e assessora econômica da Câmara de Deputados, e Pires busca matizar mais esse debate, incluindo o multiplicador fiscal de diferentes tipos de despesa - folha, transferências, investimento e outras - na avaliação do impacto fiscal da política de gasto público.
O objetivo é elaborar um indicador para acompanhar o efeito da política fiscal sobre a demanda agregada.
Os pesquisadores parte do indicador de resultado fiscal estrutural da Secretaria de Política Econômica (SPE) da Fazenda, que expurga efeitos cíclicos e não recorrentes.
Eles calculam o impulso fiscal desse indicador em cada ano de 2003 até 2018, como a mudança do resultado fiscal de um ano para o outro. Assim, em anos de contenção fiscal, como 2003, 2011 e 2015, o impulso fiscal, supondo uma simplificação de que o multiplicador da despesa pública é de 1, foi negativo em, respectivamente, 0,99%, 0,68% e 0,71%.
O segundo passo é usar econometria para calcular o multiplicador fiscal de cada um daqueles tipos de gasto. Resende e Pires trabalham com diversos tipos de multiplicadores, que vão desde o que mede o impacto imediato de impulso fiscal (positivo ou negativo) até aquele que mensura o efeito cumulativo em quatro anos.
Os resultados vão em linha com o que aponta a literatura econômica. O multiplicador de aumento de gastos com folha e transferências é relativamente baixo: de 0,82 no impacto imediato, subindo para um efeito cumulativo de 2,4 em quatro anos.
O multiplicador dos investimentos é alto, e vai de 2,4 no impacto imediato a 3,4 em quatro anos, subindo para 4,3 quando se avalia o efeito cumulativo marginal em quatro anos.
O multiplicador de outras despesas (que não folha, transferências e investimento) é perto de zero em todas as medidas.
A partir daí, os autores reconstroem a série de impulso fiscal de 2003 a 2018, mas usando esse indicador em que o impulso fiscal é ponderado pelo participação de cada tipo de despesa, com cada nível de impulso específico.
A nova série tem algumas diferenças expressivas em relação à série de impulso fiscal que toma apenas o indicador de resultado estrutural da SPE.
Em 2015, por exemplo, o impulso fiscal negativo sobe para 1,49% na série ponderada, mais que o dobro do 0,71% na série com o indicador da SPE.
"Eu estava lá e sempre achei que o impulso fiscal negativo estava subestimado na série da SPE, não fazia muito sentido concluir que a contração fiscal de 2015 era equivalente a que foi feita em 2011", comentar Pires.
Outro achado interessante do exercício de Resende e Pires é o de explicar porque o multiplicador fiscal médio da despesa do Brasil de 2002 a 2018 foi baixo, de 0,66, segundo o seu cálculo.
A razão é que os impulsos fiscais positivos no período foram muito na base da ampliação das "outras despesas" (como os subsídios e renúncias de impostos na fase de 2012 a 2014), que tem multiplicador quase nulo. Já os investimentos, que têm multiplicador elevado, praticamente só tiveram movimento relevante em poucos anos de ajuste fiscal (e quase sempre de corte). Assim, é possível conciliar a evidência de que o multiplicador fiscal é baixo, apesar de elevado para alguns tipos de despesa.
"Multiplicador fiscal baixo não é sinônimo de ineficácia da política fiscal, mas pode acontecer se ela não for bem-feita", explica Pires.
A conclusão é que um impulso fiscal via investimento poderia resultar numa ativação da economia bem maior do que é sugerido pelo histórico dos impulsos daquele período, quando se ignora a análise desagregada e ponderada dos dois pesquisadores.
Outros resultados interessantes do trabalho mostram como alguns impulsos fiscais (positivos ou negativos) podem ter um impacto muito forte imediato, mas perderem força e até se inverterem em prazos mais longos. Assim, o arrocho de 2003 tornou-se positivo no efeito cumulativo em dois anos, e o de 2015 continuou negativo no mesmo horizonte, mas com impacto bem menor que o inicial.
Já o impulso fiscal de 2016 (quando o governo acelerou o gasto para implantar o teto em 2017 a partir de um nível alto) teve um aumento muito grande do impacto imediato para o efeito em dois anos, porque teve um componente expressivo de aumento do investimento.
"É possível aprimorar a política fiscal com maior foco nos gastos mais produtivos, como os investimentos, e buscando conter os menos produtivos, o que em parte tem que ser feito com reformas", conclui Pires.
Fernando Dantas é colunista do Broadcast
Esta coluna foi publicada pelo Broadcast em 4/11/19, segunda-feira.
