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“Mais Brasil, menos Brasília” é bom para o Brasil?

O economista Bráulio Borges, do Ibre/FGV e da consultoria LCA, explica por que é questionável a ideia de que descentralizar e desvincular recursos - uma das bandeiras de Paulo Guedes - é sempre uma boa alternativa.

Fernando Dantas

06 de dezembro de 2019 | 10h25

Uma das noções que norteiam a agenda liberal do ministro Paulo Guedes é a de descentralizar os recursos e a execução de políticas públicas. Outra é a desvincular o uso da receita pública.

Ambas caminham na direção de dar mais responsabilidade ao Legislativo e Executivo na elaboração e execução dos orçamentos, e de irradiar esta responsabilidade pelos diversos níveis da Federação. O slogan da hora é “mais Brasil, menos Brasília”.

Sem dúvida, é uma visão que reforça, em tese, o exercício democrático da política, porque cabe aos representantes eleitos pelo voto popular escolher e implementar prioridades em termos de políticas públicas.

O economista Bráulio Borges, da LCA e do Ibre/FGV, indaga-se, entretanto, se concretamente as medidas de descentralização e desvinculação que estão sendo propostas pelo governo vão melhorar a qualidade das políticas públicas.

De início, ele aponta as medidas nessa direção que estão sendo propostas. Houve primeiramente a repartição, com Estados e municípios, de parte da receita do leilão do excedente da cessão onerosa do pré-sal, sem nenhum tipo de contrapartida.

Em seguida, segundo as propostas que constam da PEC 188/2019 (“PEC do Pacto Federativo”) e alguns detalhamentos que o governo deu sobre sua implementação, haverá uma destinação suplementar de até R$ 400 bilhões em recursos para o conjunto de Estados e municípios ao longo de 15 anos. Isso virá do Fundo Social, o fundo soberano do pré-sal criado em 2010. Adicionalmente, a PEC dá aos governos locais mais flexibilidade para definirem o mix de gastos entre educação e saúde.

Borges fez uma revisão da literatura política/institucional sobre federalismo fiscal, mostrando que, ao longo das últimas décadas, saiu-se de uma postura de “quanto mais pulverização, melhor” (do ponto de vista do bem-estar social), para uma abordagem mais matizada (que realça vários e importantes trade-offs entre centralizar e descentralizar, envolvendo coordenação, externalidades, responsabilização, dentre outros fatores).

Borges nota que o Brasil não se sobressai internacionalmente como um país centralizador, nem em termos de arrecadação (antes e após transferências entre as esferas), nem de despesas.

Segundo dados da OCDE, entre 73 países, o Brasil é o nono mais descentralizado em termos de receitas tributárias, com quase 45% da arrecadação a cargo de Estados e municípios.

No mesmo grupo de nações, o Brasil é o sétimo mais descentralizado em termos de despesa pública, com pouco menos de 60% da receita tributária disponível para os entes subnacionais.

Borges indica também que, apesar da crise econômica, as receitas líquidas dos municípios cresceram nos últimos anos como proporção do PIB, por conta do ISS (os serviços vêm aumentando como proporção da economia) e de duas rodadas recentes, em 2007 e em 2014, de aumento do percentual da arrecadação federal destinado ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

Assim, entre 2002 e 2017, a receita disponível (isto é, após transferências para estados e municípios) do governo central caiu de 16,9% do PIB para 15,9%, a dos Estados ficou praticamente estável (8,8% e 8,6%) e a dos municípios subiu de 5,7% para 6,6% do PIB.

Fica claro que o Brasil já é um país relativamente descentralizado, no panorama internacional, e que a fatia na ponta dos menores entes federados vem crescendo. Mas isso é positivo em termos de bem-estar?

A pergunta é complexa, e Borges têm uma coleção de dados e informações que indicam que a resposta não é necessariamente positiva.

Segundo o Índice de Gestão Fiscal dos Municípios da Firjan, em 2018 a situação gerencial de 49,4% dos municípios era “crítica”, de 20,5% era difícil, de 14,3%, boa, e de 15,9%, excelente. O indicador leva em conta liquidez, gastos com pessoal, autonomia financeira e despesas com investimentos. Ou seja: mesmo tendo mais receitas, ainda assim quase 70% dos municípios estão passando dificuldade.

Adicionalmente, há evidência empírica de baixa qualidade de gastos desvinculados por parte de governos subnacionais. Estudos de diversos autores para o caso brasileiro apontam mal uso de receitas municipais oriundas de royalties de petróleo e mineração (que não são “carimbadas”), e também o fato de que o aumento nos percentuais de receitas provenientes de transferências está associado a menor esforço de arrecadação própria (o IPTU e o ITR são altamente subarrecadados no Brasil, já que os municípios fogem do ônus político local associado à cobrança desses tributos).

Borges nota que a Constituição de 1988 transferiu recursos e responsabilidades para Estados e municípios, mas sem criar os necessários mecanismos de monitoramento e “enforcement”.

Apenas em 2003 a Controladoria Geral da União (CGU) passou a avaliar a aplicação dos recursos em 60 municípios de mais de 500 mil habitantes (sorteados) por ano, em três rodadas anuais. E na base de dados fiscais  municipais do Tesouro Nacional (FINBRA) vários municípios reportam informações erradas ou simplesmente não as reportam, sem sofrerem nenhum tipo de punição por isso.

Assim, o economista teme os efeitos de uma combinação de descentralização e desvinculação total, até porque, embora ainda apresente desempenho muito ruim em termos absolutos, houve importante melhora nos indicadores de saúde e educação após as vinculações de receitas introduzidas pela Constituição de 1988.

Pacto federativo

Em termos do debate sobre pacto federativo, Borges defende, além da revisão dos critérios para distribuição do FPM entre os municípios, que as vinculações de receitas no Brasil sejam aperfeiçoadas e não eliminadas.

Diante do histórico para lá de duvidoso da qualidade do gasto público subnacional, uma alternativa interessante para a educação e a saúde seria definir níveis mínimos de despesa em alguma base per capita relativa à área. Na educação, poderia ser por aluno da educação infantil, do ensino fundamental e do ensino médio. Na saúde, por habitante, ajustado pelo perfil etário de cada localidade (idosos tendem a gastar mais que jovens).

E outros repasses, como aqueles do Fundo Social que estão sendo prometidos para os governos subnacionais ou até do novo Fundeb (o atual expira em 2020), poderiam ser distribuídos levando em conta, ao menos para parte dos repasses, critérios de desempenho.  A ideia é premiar os governos subnacionais mais eficientes em termos de promover a melhoria do bem-estar social.

Em resumo, o economista considera ingênua a ideia de que descentralizar e desvincular é sempre bom. Embora essa fosse a visão dominante até uns 20 anos atrás, a literatura conceitual mais recente e a observação do que ocorreu na prática no Brasil desde a redemocratização indicam que não é bem assim.

Fernando Dantas é colunista do Broadcast

Esta coluna foi publicada pelo Broadcast em 2/12/19, segunda-feira.