A discussão sobre o que fazer com o teto dos gastos - se cumprir ou mudar - tem como pano de fundo uma questão mais estrutural: por que foi preciso criar um limite desse tipo para as despesas do governo?
Entender por que o sistema político brasileiro desde a redemocratização aumentou o gasto público muito acima do crescimento do PIB é fundamental para desfazer esse nó, na visão do economista Bráulio Borges, da LCA e do FGV-Ibre.
Ele vem criticando a postura daqueles que veem qualquer discussão sobre a factibilidade de se manter o teto dos gastos exatamente como está como um ato de irresponsabilidade fiscal.
Borges costuma chamar a atenção para diversos fatores que estão na base do populismo fiscal no Brasil e em diversos outros países, com destaque para a América Latina. Grande desigualdade e alta fragmentação partidária estão entre os mais importantes.
Em termos da história recente, ele vê a descoberta no pré-sal na década passada como outra causa do descontrole dos gastos. A literatura econômica documenta bem que grandes achados de recursos naturais levam a gastos excessivos e muitas vezes de má qualidade.
Na verdade, como aponta o economista, a literatura mostra que meramente descobrir grandes recursos naturais - muito antes que estes, com seus longos ciclos de investimento, sejam efetivamente explorados - já provoca fortes mudanças na estrutura de incentivos para os políticos e a sociedade, na direção do gasto excessivo.
Num jogo de palavras em inglês, a tradicional "maldição dos recursos naturais", a "resource curse", é chamada, nesses casos em que a mera descoberta já a deflagra, de "presourse curse". O "pre", no caso, indica que as mudanças políticas se iniciam antes mesmo que o dinheiro da exploração dos recursos descobertos comece a jorrar.
Mas Borges chama a atenção em particular para três trabalhos dos últimos anos de economistas do FMI que dão boas pistas para entender as raízes do populismo fiscal, e sobre como lidar com o problema.
O primeiro, de 2016, estuda o impacto de sistemas partidários fragmentados na dívida pública, usando dados de 92 países ricos e emergentes entre 1975 e 2015. O resultado é que, sim, mais fragmentação leva a mais dívida pública, e a corrupção intensifica esse efeito.
"A lógica é que, quanto maior a fragmentação, mais o presidente precisa 'presentear' todos os diversos partidos do sistema político para poder governar", resume o economista.
O Brasil, no caso, aparece como um dos países com maior fragmentação partidária do mundo em rankings da literatura acadêmica sobre o assunto.
Um segundo paper, de 2017, intitulado "Investment in Public Infrastructure: Roads or Schools?" ("Investimento em Infraestrutura Pública: Estradas ou Escolas?"), formaliza num modelo a tendência de os políticos priorizarem gastos de retorno imediato, dentro do ciclo eleitoral para eles convenientes, em relação a gastos cujo retorno é maior, porém de mais longo prazo.
Borges acrescenta que o economista francês Jean Tirole, prêmio Nobel de Economia em 2014, no seu livro (de 2016) "Economia do Bem Comum", aponta os sérios problemas das democracias para lidar com o longo prazo, considerando a lógica dos incentivos do sistema político.
O terceiro paper do FMI, de 2019, analisa 142 países entre 1985 e 2015 para ver se regras fiscais de fato melhoram as contas públicas. A conclusão é que, para que de fato tenham efeito, as regras fiscais têm que ser bem desenhadas - isto é, têm que ser consistentes com a institucionalidade do país, estreitamente vinculadas a objetivos de sustentabilidade fiscal, fáceis de entender e monitorar e têm que reforçar uma postura contracíclica de política fiscal.
Assim, para Borges, faz sentido a ideia de que o teto de gastos é necessário para se contrapor a um sistema de incentivos políticos pró-gastos excessivos, numa democracia desigual e com fragmentação partidária como a brasileira.
O problema, para o economista, é que não é qualquer regra fiscal que produzirá esse resultado, e ele vê uma série de aperfeiçoamentos possíveis no teto, cuja realização se torna impossível se a discussão for interditada.
Um último ponto levantado pelo pesquisador é que, em termos de fragmentação partidária, dá para ter algum otimismo com a minirreforma política de 2017, que estabeleceu cláusula de desempenho e fim das coligações para disputa eleitoral de cargos proporcionais. Até 2030, essas mudanças devem reduzir consideravelmente o número de partidos efetivos no Congresso Nacional, o que deve ser positivo para as contas públicas.
Fernando Dantas é colunista do Broadcast (fernando.dantas@estadao.com)
Esta coluna foi publicada pelo Broadcast em 17/9/2020, quinta-feira.
