No fiscal, Bolsonaro foi o melhor

Em termos de saldo fiscal primário estrutural e evolução da despesa pública federal primária como proporção do PIB, atual governo tem resultados melhores do que qualquer outro até pelo menos o Lula I. Mas Bolsonaro deixa uma armadilha para o próximo governo.

Fernando Dantas

17 de julho de 2022 | 10h51

Mesmo com o festival de medidas eleitoreiras deste ano, o governo Bolsonaro deve ser o que teve gestão fiscal mais sólida desde pelo menos o primeiro mandato de Lula, em termos de resultado primário estrutural e evolução da despesa primária do governo federal como proporção do PIB.

De acordo com os dados e projeções da Secretaria do Tesouro Nacional, Bolsonaro herdou um governo com despesas primárias federais de 19,3% do PIB (2018) e deve terminar seu primeiro mandato com gasto de 18,7% do PIB, com recuo de 0,6 ponto porcentual (pp) do PIB.

Já em termos de resultado primário do governo federal, o presidente herdou um déficit de 1,7% do PIB em 2018, e deve fechar 2022 com déficit de 0,4%, uma melhora de 1,3 pp do PIB.

Mas a forma mais correta de avaliar um governo em termos de saldo primário é utilizar um indicador estrutural, que tenta limpar o número da influência do ciclo econômico – quando a economia vai bem as receitas sobem, quando vai mal há despesas que crescem automaticamente, como o seguro desemprego, por exemplo – e também de receitas e despesas não recorrentes.

Utilizando o resultado primário estrutural do governo federal calculado pela Secretaria de Política Econômica (SPE) do Ministério da Economia, Bolsonaro pegou 1,8% do PIB de déficit primário em 2018 e trouxe o indicador para superávit de 1% do PIB em 2021, numa melhora substancial de 2,8pp do PIB.

A SPE naturalmente não publicou o resultado primário estrutural de 2022, pois o ano está em curso e ainda não há o resultado convencional. Mas é certo que a melhora do estrutural deve permanecer grande. Em termos de resultado convencional, projeta-se que o déficit primário do governo federal em 2022 seja igual ao de 2021, de 0,4% do PIB.

Em comparação, o primeiro governo de Lula herdou despesas federais de 15,9% do PIB (2002) e fechou com 16,8% em 2006, num aumento de 0,9pp do PIB. Esse crescimento foi menor do que o ocorrido no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, de 1,1pp do PIB, saindo de 14,8% (1998) para os 15,9% de 2002.

O primeiro mandato de Lula, entretanto, obteve melhora de 1,1 pp do PIB no resultado primário estrutural, de superávit de 0,9% (2002) para superávit de 2% do PIB em 2006. Já no segundo mandato de Lula, a despesa federal primária cresceu 1,4pp do PIB, de 16,8% (2006) para 18,2% (2010), e o primário estrutural teve forte piora de 1,5pp do PIB, de superávit de 2% (2006) para superávit de 0,5% do PIB em 2010. Ao longo dos oito anos de Lula, o primário estrutura teve piora de 0,4pp do PIB.

A deterioração do resultado primário estrutural prosseguiu no primeiro mandato de Dilma, saindo-se do superávit de 0,5% do PIB de 2010 para déficit de 1,2% em 2014, com piora de 1,7pp do PIB. Mas o gasto primário federal, por outro lado, manteve-se praticamente estável, até com recuo de 0,1pp do PIB, dos 18,2% do PIB de 2010 para 18,1% em 2014.

O período de 2015 a 2018 é complexo de analisar, pois revezaram-se no poder Dilma, até o impeachment em meados de 2016, e Temer até o final de 2018. Joaquim Levy, Nelson Barbosa e Henrique Meirelles sucederam-se no Ministério da Fazenda.

Ao longo de todo o período, as despesas primárias federais voltaram a aumentar dos 18,1% do PIB de 2014 para 19,3% em 2018, num avanço de 1,2pp do PIB.

O déficit primário estrutural aumentou muito até 2016, para 2,6% do PIB, numa piora de 1,4pp do PIB em dois anos, mas voltou para 1,8% do PIB em 2018, fazendo com que o aumento do déficit ao longo dos quatro anos tenha sido de 0,6pp do PIB.

Alexandre Manoel, sócio economista-chefe da AZ Quest, observa que os números de 2015/2016 são afetados pelo fato de que nesse período houve uma espécie de “limpeza de balanços”, com o governo apropriando despesas incorridas anteriormente mas não devidamente contabilizadas, como dividendos antecipados da Petrobrás ou gastos relativos ao Fundo de Financiamento Estudantil (Fies).

Isso significa que o desempenho fiscal efetivo do primeiro mandato de Dilma pode ter sido ainda pior, e o do período 2014-16, não tão ruim.

De qualquer forma, chama a atenção o fato de que, em termos dos dois indicadores abordados nesta coluna – resultado primário estrutural e gastos primários do governo federal como proporção do PIB –, o período de 2018 até o presente (ou 2021) tenha sido muito melhor do que todo o ocorrido desde pelo menos 2002 (e possivelmente 1998).

A melhora do primário estrutural foi de 3,5pp do PIB quando se compara 2017 (déficit de 2,5% do PIB) com 2021, com superávit de 1% do PIB. Já a despesa primária federal deve recuar de 19,4% do PIB em 2017 para projetados 18,7% em 2022, uma redução de 0,7pp do PIB.

Por que essa melhora ocorreu? Inicialmente há a questão de se as medidas eleitorais de 2022 não estariam botando a perder todo o avanço. As projeções da SPE de saldo primário e despesas/PIB do governo federal em 2022, mencionadas acima, desmentem essa hipótese. Manoel considera que as previsões da SPE estão bem calibradas, e quiçá sejam conservadoras (isto é, o resultado efetivo poderia até ser melhor).

Essa melhora fiscal recente possivelmente já inclui alguma colheita da reforma da Previdência de 2019, mas, na visão de Alexandre Manoel, o teto de gastos de 2017 é um fator primordial.

Segundo o economista, o teto força o governo federal a efetivamente conter uma parcela crítica que representa cerca de 2/3 dos seus gastos primários: a folha do funcionalismo, que – fora os militares – ficou sem reajuste nominal nos quatro anos do governo Bolsonaro, e o salário mínimo (indexador anual de aposentadorias e pensões do setor privado e de benefícios sociais) que está praticamente travado em seu valor real desde 2015. Nesse caso, o teto não iniciou o período de quase congelamento real, mas teria ajudado a prolongá-lo.

Manoel alerta, entretanto, que o futuro a partir de 2023 é bem mais espinhoso em termos de contas públicas do que poderia sugerir o passado recente. A dinâmica política do Legislativo somada a medidas de caráter eleitoral tomadas por Bolsonaro este ano fazem com que haja uma espécie de “bomba acionada para tornar permanente o que é temporário, além das pressões que virão do funcionalismo público e em termos do valor real do salário mínimo”.

O novo governo, seja qual for, já vai entrar com uma batata quente político-fiscal de altíssima temperatura para administrar, ainda mais se houver recessão ou forte desaceleração global com um ciclo negativo de commodities.

Fernando Dantas é colunista do Broadcast (fernando.dantas@estadao.com)

O colunista sai de férias durante uma semana e volta a escrever neste espaço em 25/7/2022, segunda-feira.

Esta coluna foi publicada pelo Broadcast em 16/7/2022, sexta-feira.