O inevitável ajuste do gasto social

É preciso que forças políticas entendam - inclusive a esquerda petista que teoricamente apoia o atual governo - que, sem um ajuste dos gastos sociais, as condições econômicas vão se deteriorar tanto que ficarão em grande risco os notáveis avanços sociais obtidos a partir do início da década passada.

Fernando Dantas

01 de março de 2016 | 17h18

As forças tradicionais de esquerda no Brasil, que têm o PT como o seu principal protagonista político, associam as medidas de contenção do gasto permanente como uma estratégia neoliberal e de direita. À primeira vista, essa posição faz sentido, já que os diagnósticos que dão base às sucessivas tentativas de ajuste fiscal desde a redemocratização sempre apontam para despesas previdenciárias e sociais como o alvo principal dos cortes.

Na visão de boa parte da esquerda, e inclusive de parte dos economistas heterodoxos, a tesoura deveria em primeiro lugar se direcionar para os gastos financeiros que, efetivamente, em termos nominais, são da ordem ou até superiores como proporção do PIB à principal rubrica da despesa primária, que é o INSS, onde fica o Regime Geral de Previdência Social (RGPS).

É difícil convencer os militantes – e mesmo a população em geral – de que a única forma de reduzir na marra a conta financeira da União seria com um calote, que provocaria uma crise sistêmica devastadora para o PIB, ou com o corte voluntarioso dos juros. Neste segundo caso, trata-se de uma receita para a volta da inflação galopante. Aliás, a queda forçada dos juros foi exercitada no primeiro mandato da presidente Dilma Rousseff, com os resultados desastrosos bem conhecidos.

Descartada essa primeira e insensata ideia de fazer o ajuste fiscal por meio de corte drástico na altíssima conta financeira do governo – que existe por causa do histórico nacional de déficits, calotes e alta inflação, que se reflete no risco País –, entra-se na discussão do gasto primário propriamente dito. E é aí que se torna evidente que não há como fazer ajuste fiscal sem mexer na Previdência e nos gastos sociais.

O economista Mansueto Almeida, que foi pioneiro em fazer essa constatação, vem trabalhando com os números das principais despesas da União, que ele atualizou até o fim de 2015. A sua contribuição original foi a de fazer algumas mudanças na desagregação oficial, de tal forma que se possam separar claramente as despesas com a máquina pública dos outros gastos – transferências previdenciárias e sociais, saúde, educação, investimentos e subsídios (tanto sociais quanto para empresas).

A máquina pública é representada pelas rubricas “pessoal”, que inclui salários e Previdência de servidores, e “custeio administrativo”. De 1999 a 2015, ambas as despesas caíram como proporção do PIB. O gasto de pessoal recuou 0,29 ponto porcentual (pp) do PIB, de 4,36% para 3,87%; e custeio administrativo teve uma redução de 0,36 pp de PIB, de 1,39% para 1,03%.

É interessante observar o comportamento dessas duas rubricas no ano de 2015, de ajuste fiscal e de queda do PIB projetada pelo mercado em 3,45%. As despesas de pessoal aumentaram 0,21 pp do PIB ante 2014, de 3,87% para 4,07%. Já o custeio administrativo manteve-se em 1,03% do PIB nos dois anos.

Esse comportamento está ligado à irredutibilidade nominal e à indexação à inflação de salários e aposentadorias, que fazem dos gastos com funcionários um problema fiscal muito maior em tempos de crise econômica. Por outro lado, a manutenção como proporção do PIB do custeio administrativo, em ano de forte queda da atividade, indica que houve recuo real no custeio da máquina.

Dessa forma, mostra-se totalmente fantasiosa a ideia de que o ajuste fiscal possa ser realizado com diminuição do “desperdício” da máquina. Servidores são estáveis e, no Brasil, trabalhadores em geral não podem ter redução nominal dos seus salários. Por outro lado, o custeio administrativo já está bastante contido em termos históricos.

É claro que se pode pensar em uma reforma administrativa, que inclua a flexibilização da estabilidade e medidas para tornar mais eficiente o Estado – fazer o mesmo, gastando menos. Mas esta é uma agenda complicada em termos políticos e mesmo de formulação técnica e execução, e obviamente de longo prazo. Não tem como ajudar muito no ajuste fiscal de três a quatro pontos porcentuais do PIB necessário para, no curto e médio prazo, estabilizar a trajetória explosiva da dívida pública.

Os investimentos federais, por sua vez, caíram 0,32 pp do PIB de 2014 para 2015, e estão no nível pífio de 0,73% do PIB. Seria um absurdo imaginar que levar a uma fração ínfima do PIB o investimento da União seja uma forma saudável de o País ajustar suas contas.

Restam, portanto, as rubricas sociais (o grosso) ou de incentivo a empresas (muito menores relativamente às sociais, o que não quer dizer que sejam pequenas em termos absolutos): o RGPS, o custeio de saúde e educação, os programas sociais e os subsídios (é nesta última que entram misturadas subvenções sociais, como o Minha Casa Minha Vida, e subvenções a empresas, como subsídios de programas do BNDES). Estas quatro contas explicam 109% do crescimento de 4,33 pp do PIB do gasto da União entre 1999 e 2015. O aumento delas é superior ao crescimento total por causa da queda como proporção do PIB das despesas de pessoal e do custeio administrativo.

Aritmética

O caminho óbvio para o ajuste fiscal, portanto, é, em primeiro lugar, rever drasticamente os subsídios a empresas, que não têm um caráter social direto. Mas eles são apenas uma parte dos subsídios, cujo crescimento como um todo naquele período foi de 0,81 pp do PIB e que hoje estão ligeiramente acima de 1% do PIB. Subsídios orçamentários a empresas poderão ser uma parcela bem pequena em termos relativos, mas não desprezível, da correção fiscal.

O grosso terá inevitavelmente de vir do grupo de despesas que mais diretamente podem ser caracterizadas como sociais: INSS, custeio de saúde e educação e programas sociais, que respondem por 90% da alta da despesa da União desde 1999. Mas mesmo o custeio de saúde e educação não cresceu tanto assim, com alta de 0,48 pp do PIB naquele período para duas funções absolutamente fundamentais do governo.

Fazendo-se a filtragem final, ficam o INSS, que cresceu 1,99 pp do PIB no período, e os programas sociais, que se ampliaram em 1,45 pp. Juntas, essas rubricas, que consistem basicamente em transferências de dinheiro a pessoas, tiveram alta de 3,44 pp do PIB desde 1999, ou 80% do crescimento do gasto da União.

Em outras palavras, não há aritmeticamente como resolver o grave problema de solvência pública no Brasil sem mexer nas despesas previdenciárias e sociais. Com a solvência pública comprometida, não há como o País crescer e gerar empregos e arrecadação para consolidar e aprofundar o avanço social ocorrido desde o início da década passada. Ampliar alguns segmentos da taxação dos mais ricos e das empresas é uma medida de significativo valor simbólico e possivelmente algum potencial de arrecadação, que poderia ajudar a vender o ajuste fiscal, mas que também não resolve sozinha, nem de longe, o problema.

Assim, a escolha para a esquerda e para o PT é muito simples: ou dar apoio à reforma da Previdência e à revisão de alguns programas sociais, para estabilizar a economia e dar condições de continuidade a um projeto socioeconômico inclusivo; ou ignorar as evidências e os números e tentar empurrar o governo para uma aventura populista cujo desfecho é hoje observável na Venezuela. (fernando.dantas@estadao.com)

Fernando Dantas é jornalista da Broadcast

Esta coluna foi publicada pela AE-News/Broadcast em 29/2/16, segunda-feira.