No momento em que a equipe econômica luta para fazer o ajuste fiscal, e em que os políticos e a sociedade resistem ao que veem como o "contínuo aumento da carga tributária desde a redemocratização", para fazer frente à expansão também contínua do gasto público, a assessoria econômica do Ministério do Planejamento tem uma retificação a fazer: a carga tributária nacional em 2014 foi praticamente a mesma de 2005. E a carga tributária federal em 2014 (que caiu 0,4 ponto porcentual, pp, do PIB ante a de 2013) ficou até abaixo da registrada em 2005.
Se for tomada a arrecadação federal excluindo as contribuições para o Sistema S e o FGTS e as contribuições previdenciárias, o nível arrecadado em 2014 é um ponto porcentual do PIB inferior ao 2002. O recuo foi de 15,4% para 14,4% do PIB, e provavelmente a comparação com 2015, ano de crise, revelará uma queda de arrecadação ainda maior.
Evidentemente, não é intenção do Planejamento afirmar que o conceito acima seja o melhor para se medir a carga tributária. Como mencionado, mesmo considerando as contribuições que foram descontadas, a evolução da carga está longe de confirmar a narrativa do "crescimento contínuo".
Por outro lado, segundo técnicos do Ministério, excluir as contribuições do Sistema S e do FGTS faz sentido, porque elas não bancam despesas públicas. Já as contribuições previdenciárias (como as do FGTS) cresceram pela formalização da economia. Mas, observa-se no Planejamento, é o tipo de aumento de receita que ocorre independentemente da ação do Executivo e do Legislativo e que "cria a própria despesa". Mais gente contribuindo para o INSS significa um universo maior de pessoas acessando os benefícios do sistema. Se as contribuições individuais sobem porque os salários aumentaram, também se elevam os benefícios.
Assim, a carga tributária que de fato cobriria o crescimento da despesa com novos benefícios (que o Estado generoso estende a grupos da sociedade) na verdade recuou, e não aumentou, no longo período de avanços sociais que vai de 2002 até o presente.
A intenção do Planejamento ao elaborar o documento é informar o atual debate sobre ajuste fiscal e carga tributária, que padece de alguns pressupostos que, na visão do Ministério, não são confirmados pelos fatos. Todos os números do trabalho são os da Receita Federal.
A carga tributária nacional atingiu 33,5% do PIB em 2014, praticamente o mesmo nível de 2005, de 33,6%. O trabalho analisa a evolução da carga desde 1996, quando era de 26,1% do PIB. Nota-se claramente a marca dos ajustes fiscais, com grande peso do aumento da receita, que marcaram as crises econômicas do final dos anos 90 e início da década passada. Assim, a carga tributária cresceu 6,1 pp de PIB entre 1996 e 2002, indo para 32,2%; recuou para 31,4% em 2003, mas engatou primeira em seguida e voltou a subir até 33,6% em 2005. A partir daí, oscilou em torno da estabilidade até 2014.
O trabalho mostra, contudo, que mesmo nesse período de estabilidade da carga nacional, a carga federal total (incluindo Previdência, Sistema S e FGTS) recuou - de 23,4% do PIB em 2005 para 22,9% em 2014. A diferença entre a trajetória da carga nacional e da federal, evidentemente, deve-se ao avanço da carga de Estados e municípios.
O bom desempenho da economia, depois de estabilizada na primeira metade da década passada, levou à formalização e à elevação da massa salarial real, o que teve grande impacto arrecadatória na Previdência e outras receitas ligadas à economia formal. A arrecadação do FGTS, que caiu de 1,67% do PIB para 1,52% entre 1998 e 2004, cresceu até 1,97% em 2014. A arrecadação do Sistema S saiu de 0,21% para 0,31% do PIB entre 2005 (ponto mais baixo) e 2014. Juntas, as contribuições do FGTS e do Sistema S subiram 0,5 pp do PIB desde 2005, e 0,7 pp desde 2006.
Se forem descontadas essas receitas (que não bancam despesa pública), a carga tributária federal atingiu 20,6% do PIB em 2014, praticamente o mesmo nível de 2004, de 20,5%.
Já as receitas do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) eram de 4,7% do PIB em 1996, caíram até 1999, depois oscilaram e voltaram aos 4,7% em 2003. A partir daí, foram até um pico de 5,8% em 2012, e se mantêm praticamente neste nível, com declive muito ligeiro. No Regime Próprio de Previdência dos Servidores (RPPS), houve um salto das receitas de 0,25% para 0,48% do PIB entre 2003 e 2005, em grande parte explicado pela Reforma da Previdência de 2003, que criou a contribuição de 11%, por parte dos aposentados, sobre o valor excedente ao teto de aposentadoria do INSS.
Juntas, as contribuições previdenciárias dos dois regimes proporcionaram uma alta da carga tributária federal de 1,4 pp do PIB de 2003 até 2014.
Causas
Na visão do Planejamento, as causas da estabilização da carga tributária nacional desde a década passada - e da federal, que em conceitos mais restritos até sofreu queda - são o fim da CPMF em 2007 (compensado só parcialmente pelo aumento do IOF), a política de desonerações a partir de 2009 e algumas tendências da própria economia, como o aumento relativo do setor de serviços ante a indústria. Isto afetou o IPI, que também sofreu impacto de fatos como a forte queda do consumo de cigarros, em que o imposto incide fortemente. O IPI, como proporção do PIB, caiu pela metade desde 1996 - de 1,8% para 0,9%.
A CPMF arrecadou em torno 1,3% do PIB ao ano entre 2001 e 2007. Seu fim foi uma perda forte. O aumento do IOF produziu uma compensação de 0,3 a 0,4 pp do PIB (dados até 2010), bem menor do que aquilo que se deixou de arrecadar.
O Planejamento frisa que a atual equipe econômica vem se esforçando para reestruturar a política tributária, com revisão de desonerações e a correção das taxas cobradas pelas agências reguladoras para diversos tipos de serviços.
O problema do atual debate em torno do ajuste fiscal, na visão do Ministério, é que a ideia equivocada de que há uma contínua sangria tributária nos contribuintes está atrapalhando a conquista de um objetivo mais precioso: um Estado financeiramente viável. (fernando.dantas@estadao.com)
Fernando Dantas é jornalista da Broadcast
Esta coluna foi publicada pela AE-News/Broadcast em 10/11/15, terça-feira.
