O papel da política na regulação

Fernando Dantas

29 de junho de 2012 | 14h08

Este artigo foi publicado na AE-News Broadcast em 13/6/2012.

No momento em que o crescimento econômico decepcionante e a queda dos investimentos levam muitos analistas a recomendar que o governo retome de forma mais vigorosa a agenda de concessões de infraestrutura, a questão do funcionamento das agências reguladoras volta o foco de atenção. Como se sabe, o modelo montado no governo de Fernando Henrique Cardoso foi enfraquecido após a posse do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva, que via com certa desconfiança a “terceirização” de atribuições do Poder Executivo.
 
Uma reflexão interessante, e até certo ponto surpreendente, sobre o tema da regulação é o capítulo que o economista Luiz Guilherme Schymura escreveu para um livro sobre regulação coordenado pela Escola de Direito do Rio da Fundação Getúlio Vargas (FGV). A publicação está prevista para o segundo semestre deste ano.
 
Ex-presidente da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) de 2002 a 2004, Schymura, especialista em microeconomia, encarnou a visão de um técnico à frente de uma agência reguladora. Assim, seria de se esperar que defendesse o modelo que Fernando Henrique esforçou-se para implantar, no qual especialistas com mandato fixo tentam garantir em teoria uma autonomia operacional para as agências, que regulam e fiscalizam os seus respectivos mercados sem interferências do poder político.
 
Schymura, porém, apresenta uma visão muito mais matizada dos desafios da regulação. O economista, hoje diretor do Instituto Brasileiro de Economia (Ibre) da FGV, distingue dois momentos na história da regulação desde o século passado.
 
O primeiro deles, muito próximo dos princípios do liberalismo econômico, enxerga a regulação como uma atividade destinada primordialmente a corrigir as falhas do mercado. Evidentemente, parte-se do princípio de que mercados são a melhor solução para equilibrar a busca do interesse individual com a promoção do bem coletivo.
 
Falhas de mercado
 
As principais falhas de mercado são as práticas monopolistas e oligopolistas, as “externalidades” (efeitos negativos ou positivos de determinadas transações que extravasam o âmbito dos seus participantes diretos) e a assimetria de informação (como no caso de produtos financeiros que são entendidos pelos vendedores, mas não pelos compradores).
 
Em todos esses casos, a visão liberal da regulação justifica a intervenção do Estado com leis e normas, para reestabelecer as condições adequadas do funcionamento dos mercados. Assim, munido dos conhecimentos de uma ampla literatura microeconômica sobre todos esses problemas, o regulador atua como um técnico que ministra os “remédios” específicos para cada caso. Não há lugar aqui para qualquer mediação política.
 
Schymura mostra em seu artigo, entretanto, que essa postura olímpica da regulação foi balançada pelos próprios avanços da ciência econômica. A partir do trabalho de George Stigler, da Universidade de Chicago, nos anos 70, a neutralidade do regulador foi colocada em xeque. Como toda regra acarreta algum tipo de transferência de renda (por exemplo, da empresa poluidora para o fabricante de equipamentos antipoluição), o regulador é vulnerável à
captura pelos interesses dos diferentes grupos de pressão da sociedade.
 
Outro complicador para a visão neutra da regulação baseada no perfeito funcionamento dos mercados foi a crescente importância dada a objetivos como a sustentabilidade ambiental e a redução da desigualdade social.
 
Todas essas questões, como escreve Schymura, fizeram com que “a redoma técnica na qual a regulação se abrigou durante décadas fosse irremediavelmente aberta para a problematização política”. Em outras palavras, se o regulador não está imune à pressão dos lobbies, e se outros grandes objetivos colocam-se lado a lado, em termos de importância, do funcionamento dos mercados, já não é possível imaginar a regulação apenas como uma atividade que resolve
problemas técnicos à medida que estes vão surgindo.
 
Tarifas
 
No seu texto, Schymura dá vários exemplos da área de telecomunicações, que vivenciou diretamente. Ele busca mostrar que, fora da “redoma técnica”, é preciso novamente definir o que é o “interesse público” – e a resposta para esta questão vai variar de sociedade para sociedade, e deve necessariamente ser legitimada pelo poder democrático do voto.
 
Para o economista, “os técnicos não estão preparados nem investidos para determinar os valores e princípios que nortearão a regulação no Brasil”. Ele acha que é papel do governo eleito pelo voto determinar o rumo e as diretrizes gerais da regulação, que a partir daí são implementados e têm o seu cumprimento fiscalizado pelas agências reguladoras. O economista ressalva, porém, que as agências reguladoras independentes foram importantes para atrair
investidores estrangeiros nas privatizações, especialmente a da Telebrás, num momento em que o Brasil ainda estava em processo de restauração de credibilidade.
 
Um exemplo citado por Schymura de diferença de princípios entre países, de que nenhuma teoria microeconômica pode dar conta, está na tarifação da telefonia fixa. No Brasil, sociedade que privilegia a redução da desigualdade, o preço da assinatura é baixo e cobra-se também pela quantidade de pulsos (os pobres fazem poucas ligações, usando o telefone mais para receber chamadas). Nos Estados Unidos, onde o princípio da eficiência econômica é muito
forte, cobra-se apenas pela assinatura (que se torna mais cara), já que o custo marginal de uma ligação telefônica é praticamente nulo.
 
Banco Central
 
Na conclusão do capítulo, e talvez na derivação mais ousada da sua defesa do papel dos poderes eleitos nas agências do Estado em sentido amplo, Schymura questiona a ideia de que o Brasil deveria caminhar para um modelo de Banco Central formalmente autônomo. Para ele, especialmente a partir da crise global, a agenda da política econômica tornou-se mais complexa e o foco principal deixou de ser a inflação, fazendo com que um trabalho conjunto do Banco Central com outras áreas do governo se torne cada vez mais necessário. Neste novo modelo, conclui Schymura, a autoridade monetária poderá ter menos autonomia.

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