O risco das “dívidas ocultas”

Passivos contingentes – os famosos esqueletos fiscais – tiveram custo de 1,4 a 1,7 ponto porcentual do PIB ao ano no Brasil entre 1990 e 2014, segundo estudo de economistas do FMI e Comissão Europeia.

Fernando Dantas

24 de abril de 2021 | 19h58

O Brasil, como boa parte dos países do mundo, está passando por um enorme salto na sua dívida pública, como consequência dos gastos relativos aos efeitos sanitários e econômicos da Covid-19.

Segundo dados do Banco Central (BC), a dívida bruta do governo geral saltou de 76,5% do PIB em fevereiro de 2020 para 90% do PIB no mesmo mês de 2021. Um salto, portanto, de 13,5 pontos porcentuais (pp) do PIB ao longo de um ano.

Em 2021, como ficou claro no imbróglio orçamentário das últimas semanas, haverá outra conta em termos de aumento da dívida pública por conta de gastos com a Covid – não será tão alta quanto a de 2020, mas deve ser substancial. Pelo lado do denominador, claro, tudo depende de como o PIB brasileiro crescerá nestes e nos próximos anos.

Uma pandemia como a Covid-19, entretanto, é o tipo de evento que acontece de muito em muito tempo. A vez anterior foi a gripe espanhola, há pouco mais de 100 anos.

Mas há um outro tipo de grande e inesperado salto na dívida pública que, de tão frequente, pode se dizer até que seja previsível: os “passivos contingentes” ou “déficits ocultos” dos governos.

O Brasil, já espremido por uma dívida pública muito mais alta do que a de seus pares, nada pode fazer para evitar ocorrências como uma pandemia mundial, claro (frisando que, mesmo que a resposta sanitária do governo não fosse tão péssima quanto foi, o custo fiscal ainda seria alto). Mas é possível cuidar daquela outra fonte, bem mais comum, de saltos na dívida pública.

Em 2016, um grupo de economistas do FMI e da Comissão Europeia organizou um grande conjunto de dados para analisar o problema dos passivos contingentes.

Em artigo publicado à época, explicaram que “um passivo contingente é uma obrigação potencial para o governo, que depende de um possível evento futuro”.

Por exemplo, garantias governamentais para empréstimos de empresas públicas ou privadas. Se há calote, o custo cai nas costas do contribuinte.

Os economistas apontam que a garantia pode ser formal mas também implícita, quando há pressão política ou da opinião pública para se salvarem bancos, estatais OU as finanças públicas de governos subnacionais.

Todos esses casos são facilmente reconhecíveis por brasileiros com um mínimo de memória. Os passivos contingentes são, na verdade, uma questão vital para países como o Brasil, onde até se criou a expressão “esqueleto” fiscal para enfatizar a “imprevisibilidade do passado” – como costumava comentar o ex-ministro da Fazenda, Pedro Malan.

Segundo os economistas do FMI e Comissão Europeia, grandes crises econômicas são terreno fértil para a criação de passivos contingentes. Um trabalho acadêmico estimou numa média de 50% do PIB os déficits ocultos que se transformaram em custos fiscais durante as crises externas latino-americanas e asiáticas dos anos 90 até o início dos anos 2000.

Alguns países, como Austrália e Reino Unido, registram, monitoram, revelam e administram esses passivos potenciais para minimizar o risco orçamentário.

No entanto, segundo os autores do trabalho, “(…) na maioria dos casos, os contribuintes só tomam conhecimento sobre eles quando é tarde demais; isto é, quando o passivo não é mais ‘potencial’, mas ‘real’”.

O estudo realizado em 2016 cobriu 200 episódios de materialização de passivos contingentes, de 80 países, ao longo do período de 1990 a 2014.

Estão incluídas “dívida ocultas” dos mais diversos tipos, envolvendo sistema financeiro, governos subnacionais, parcerias público-privadas (PPP), decisões da Justiça, estatais e empresas privadas.

Um dos principais achados do trabalho foi de que o episódio médio de materialização de um passivo contingente tem custo de 6% do PIB, mas há casos em que a conta chega a 20% do PIB.

Outra constatação dos autores é de que, na média, um país tem um evento de concretização de passivo contingente a cada 12 anos. Tomando o tamanho médio de 6% do PIB, chega-se a uma conta de 0,5 ponto porcentual (pp) do PIB por ano.

Só que esse padrão varia muito de país a país e os economistas tomam logo o Brasil, do ‘passado imprevisível’, para exemplificar.

No caso brasileiro, tomando o período de 1990 a 2014, os esqueletos fiscais saíram do armário em média a cada cinco ou seis anos, a um custo médio de 8,3% do PIB cada um.

Fazendo a mesma conta que eles fizeram para o conjunto dos países, o custo anual dos passivos contingentes no Brasil estaria entre 1,4 e 1,7 ponto porcentual do PIB!

Tomando-se o conjunto dos países, operações de salvamento do setor financeiro são o maior passivo contingente – exemplos são Indonésia, Tailândia e Coreia do Sul na crise asiática ou Islândia na crise global. Outra conta pesada é a dos governos subnacionais, empresas estatais e decisões jurídicas, como na Argentina e Grécia na década passada.

Os autores também observam que a conta das dívidas ocultas chega no tempo de vacas magras, depois de momentos de alto crescimento, justamente quando há crises e o ritmo despenca. E a materialização de diferentes passivos contingentes tende a ocorrer simultaneamente, o que só aumenta o estresse fiscal.

“Quando chove, é tempestade”, escreveram os economistas.

Geralmente, esses passivos contingentes explodem quando as contas públicas já estão se deteriorando, com piora média dos déficits de 2% do PIB e aumento médio da dívida de 15% do PIB antes de estabilizar.

Em termos de medicação preventiva, além da transparência citada de Reino Unido e Austrália, os autores encontraram o óbvio: países com arcabouço institucional do setor público mais sólido e menor volatilidade de crescimento sofrem menos quando passivos contingentes se concretizam. Mas eles colocaram também um número nisso: nesses países, o custo final das dívidas ocultas pode ser 30% menor do que na média.

No Brasil, como se não bastasse o salto da dívida pública provocado pela Covid, nada indica que os passivos contingentes pararão de cair no colo das equipe econômicas já atarantadas pela precariedade da solvência pública.

Se não houver racionalidade, transparência e vontade política, “surpresas previsíveis” continuarão a abalar o equilíbrio macroeconômico brasileiro e a travar o crescimento sustentável por muito tempo.

Fernando Dantas é colunista do Broadcast (fernando.dantas@estadao.com)

Esta coluna foi publicada pelo Broadcast em 22/4/2021, quinta-feira.