Entre 2000 e 2012, o número de benefícios previdenciários e sociais distribuídos pelo governo federal saltou de pouco menos de 30 milhões para pouco mais de 70 milhões. Esta explosão do número de beneficiários é um dos elementos básicos do contínuo aumento da despesa pública no Brasil, que nos últimos anos deixou de ser acompanhado por aumento equivalente da receita.
Numa perspectiva de médio e longo prazo, portanto, o Brasil terá de optar entre compatibilizar a política social e a carga tributária ou renunciar à estabilidade macroeconômica. Se corretamente escolher a primeira via, o País ficará diante de um cardápio simples, porém politicamente indigesto: ou restringir os critérios de elegibilidade e o valor dos benefícios previdenciários e sociais, ou aumentar a carga tributária, ou combinar estas duas opções.
No curto prazo, para o forte ajuste fiscal anunciado pelo ministro da Fazenda designado, Joaquim Levy, para 2015, é bastante provável que a estratégia seja parecida com a empregada nos últimos grandes apertos nas contas públicas, como 1999 e 2003. De um lado, corte de gastos passíveis de serem comprimidos, como os investimentos, mas que no médio e longo prazo deveriam na verdade crescer fortemente para viabilizar um desempenho saudável da economia nacional. Do outro, aumento da carga tributária. Neste segundo caso, é possível evitar a explícita majoração da alíquota de impostos e contribuições de grande importância ou a criação de novos tributos. Na atual conjuntura, esta via discreta pode ser tentada com a reversão de desonerações e a reativação da Cide.
De qualquer forma, esse padrão de ajuste fiscal de curto prazo tem algumas consequências bastante evidentes. Como se corta justamente o gasto mais nobre e necessário no médio e longo prazo, é evidente que a tendência é de que no futuro este pelo menos se recomponha. Já o aumento da carga tende a ser definitivo - qualquer sobra de recursos que porventura houver será logo usada para acomodar novas demandas de gastos pelos muitos grupos de pressão.
A combinação de sucessivos ajustes fiscais de curto prazo desse tipo resulta na expansão contínua da carga tributária que o Brasil assiste há pelo menos duas décadas. Entre 1991 e 2012, segundo dados da OCDE, Cepal e Receita Federal, a carga tributária brasileira subiu quase 15 pontos porcentuais do PIB, para mais de 35%. No início deste período, ela era quase 12 pontos porcentuais do PIB inferior à média dos países da OCDE, e 8,1 pontos porcentuais superior à média da América Latina, excluindo o Brasil. Em 2012, a carga tributária brasileira já era ligeiramente superior à média da OCDE e 16,7 pontos porcentuais maior que a média da América Latina.
Não é conclusiva a literatura econômica sobre a relação entre tamanho de carga tributária e crescimento. A simples observação do panorama mundial revela diversos países - como os escandinavos - com carga tributária muito alta e que nem por isso ficaram para trás em termos de padrão de desenvolvimento na comparação com seus pares do mundo rico.
No caso brasileiro, porém, há uma série de indícios de que manter a dinâmica de elevação contínua da carga tributária para cobrir gastos sociais crescentes é um jogo perigoso. No mundo emergente, o Brasil é fortemente discrepante da maioria dos seus pares neste aspecto, e especialmente dos bem sucedidos tigres asiáticos.
A estrutura tributária brasileira é reconhecidamente distorciva, e a forma ad hoc com que a arrecadação aumenta para tentar acompanhar a voracidade da despesa é com certeza uma causa da baixa racionalidade do sistema. O próprio fato de que a carga tributária aumenta para cobrir transferências, e não investimentos, apesar de todos os méritos sociais e humanos que esta dinâmica possa ter, não é favorável ao crescimento.
Tarefas conectadas
Finalmente, há o fato de que os tecnocratas sempre conseguiram nas últimas décadas dar um jeito de acomodar a expansão contínua do gasto com mais tributos quando a questão fiscal ameaçou seriamente a estabilidade macroeconômica. Assim, a cada nova rodada de ajuste fiscal com aumento de receita, reforça-se a aposta dos políticos em extrair continuamente novos recursos públicos para os grupos de interesse que representam. O crescimento vertiginoso do número de benefícios pagos pelo governo federal, mencionado no início deste artigo, é a evidência mais cabal desse processo.
Assim, fica claro que o desafio fiscal da presidente Dilma Rousseff e da nova equipe econômica pode ser dividido em dois compartimentos bem distintos. A curto prazo, resgatar a credibilidade e a transparência e entregar a meta de 1,2% do PIB de superávit primário do setor público consolidado em 2015. Para isso, no entanto, será inevitável recorrer ainda que parcialmente à velha fórmula de combinar corte de investimentos com algum aumento da receita.
O segundo desafio é desfazer essa armadilha de décadas, pela qual o preço de assegurar a estabilidade macroeconômica no curto prazo é comprometer o crescimento de médio e longo prazo. Neste caso, será necessária uma postura de estadista da presidente da República, que terá de guiar a sociedade, em vez de ser guiada pelos grupos de pressão mais eficazes. Será preciso convencer os brasileiros de que a política social tem de caber num orçamento cuja receita não continuará a crescer mais velozmente do que a capacidade do País de produzir.
Os dois desafios estão conectados. Quanto melhor o governo sinalizar que a tarefa de médio e longo prazo será bem sucedida, mais gradual poderá ser a recomposição fiscal dos próximos anos - e menos dependente, portanto, da velha fórmula de aumentar tributos e cortar investimentos.
Fernando Dantas é jornalista da Broadcast (fernando.dantas@estadao.com)
Esta coluna foi publicada pela AE-News/Broadcast em 12/12/14, sexta-feira.
