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Precisamos falar de presidencialismo

Sistema presidencialista brasileiro pode ser entrave a reformas e desenvolvimento econômico. Estudo do FMI sugere que parlamentarismo, antiga bandeira do senador José Serra, pode facilitar governabilidade. Mas "solução" de Bolsonaro ao problema presidencialista é bastante bizarra.

Fernando Dantas

03 de janeiro de 2020 | 10h32

Em artigo de 26 de dezembro no Estadão, o senador José Serra (PSDB-SP) voltou a trazer à baila o tema do parlamentarismo, sistema de governo que defende desde a Constituinte.

A questão de fundo é a governabilidade. No nosso presidencialismo “de colisão”, nota Serra, a dificuldade de entendimento entre Executivo e Congresso dá ensejo ao uso de estratégia “heterodoxas” do governo para formar maiorias parlamentares. A base majoritária, por sua vez, serve tanto para passar os projetos governistas como para abrandar a devida fiscalização do Legislativo sobre o Executivo.

Crises, quando o governo perde a credibilidade, são resolvidas com o método doloroso e custoso do impeachment.

Já o parlamentarismo organiza muito melhor a interação entre Executivo e Legislativo de forma a se levar adiante os projetos de ambos os Poderes que façam sentido para a sociedade e alavanquem o desenvolvimento econômico.

A ideia do parlamentarismo como solução para os impasses institucionais brasileiros frequenta há muito tempo o debate político nacional, mas parece incapaz de ganhar tração popular suficientemente forte para que se torne uma real alternativa de mudança.

Isso não impede, entretanto, que se examinem e se diagnostiquem as dificuldades causadas pelo presidencialismo no Brasil. Reconhecer e entender um problema não o resolve, mas tampouco é possível solucioná-lo sem este primeiro passo.

O governo Bolsonaro claramente reage a disfunções do presidencialismo brasileiro, o que não quer dizer de jeito nenhum que haja encontrado um caminho melhor.

Bolsonaro abandonou a forma tradicional de gestão política no presidencialismo de coalizão multipartidário ao se recusar a montar uma base majoritária formal no Congresso. É uma reação evidente aos muitos escândalos, desde o início do período da redemocratização, originários de expedientes do Executivo para conseguir apoio no Congresso.

E é uma história que manchou os dois principais partidos políticos que se revezaram no Executivo ao longo das últimas décadas, e jogou no descrédito a classe política como um todo. O que, por sua vez, realimenta as causas da baixa qualidade da governança política e é um entrave ao desenvolvimento.

O economista Bráulio Borges, da LCA e do Ibre-FGV, observa que recente estudo do FMI sobre a economia política das reformas econômicas liberalizantes empresta apoio à ideia de que o parlamentarismo facilita a vida da relação Executivo-Legislativo de uma forma favorável ao país.

O estudo, já tratado nesta coluna, parte da montagem de uma grande amostra de reformas liberalizantes e contrarreformas (isto é, quando se vai no sentido contrário da liberalização) com 90 países em desenvolvimento e desenvolvidos no período de 1973 a 2014.

Entre as muitas conclusões do estudo, está a de que não há diferença estatisticamente relevante entre aprovação de reformas liberalizantes em regimes presidencialistas ou parlamentaristas, mas há uma tendência estatisticamente relevante à aprovação de mais contrarreformas em sistemas presidenciais do que parlamentares.

Para Borges, em balanço o presidencialismo parece mais favorável à pauta de reformas liberalizantes.

Outro pesquisador do Ibre que vem apontando os problemas de governança política dos presidencialismos de coalizão é o economista Armando Castelar. Para ele, esse sistema, no qual o apoio parlamentar ao Executivo é bem mais uma troca de favores do que derivado de um programa de governo, induz o Congresso a manter o governo como refém, de forma a que os parlamentares maximizem seus ganhos na barganha.

Borges, que comunga de visão parecida, nota que se trata de “questionar a ideia de que o presidencialismo de coalizão apenas faça parte da paisagem política e institucional, sem nenhum tipo de relação com os resultados econômicos do país”.

Evidentemente, a extrema fragmentação partidária brasileira só piora a situação. O mesmo estudo do FMI mostra que governos multipartidários são mais propensos à ocorrência de contrarreformas, de maneira estatisticamente significante, do que unipartidários. Em termos de tendência à aprovação de reformas, não há diferença estatisticamente significativa.

O que chama a atenção nessa literatura acadêmica e nesse debate é que a governança política do governo Bolsonaro parece um corpo estranho, levando o País a terreno nunca antes (ou muito pouco) explorado: um presidencialismo multipartidário em que o Executivo não busca formar uma base majoritária no Congresso e em que o Legislativo assenhora-se parcialmente da pauta de reformas e medidas econômicas, de uma forma em que alguns veem um “parlamentarismo branco”.

Pode dar certo? Não é possível descartar totalmente essa possibilidade, mas, por outro lado, é certo que não se trata da maneira mais racional de abordar e corrigir as deficiências do presidencialismo brasileiro.

Fernando Dantas é colunista do Broadcast (fernando.dantas@estadao.com)

Esta coluna foi publicada pelo Broadcast em 2/2/20, quinta-feira.

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