Presidencialismo de coalizão: ainda está valendo?

Minha reflexão sobre o que pode ou não ter mudado no sistema político brasileiro com a eleição de Jair Bolsonaro.

Fernando Dantas

01 de abril de 2019 | 18h19

Uma tendência bastante comum entre especialistas das mais diversas facetas da vida humana é usar referências do passado para analisar o presente e projetar o futuro. Na verdade, essa é a única forma de “prever” o futuro que não apela para o pensamento mágico.

Um problema, entretanto, é que em determinados momentos da história há rupturas muito profundas nas formas como determinadas esferas da ação humana funcionam. Pode-se chamar essas grandes viradas como “mudanças de regime”.

No Brasil, parece ter havido uma mudança de regime político (não no sentido formal, mas no do surgimento de um jogo de forças completamente diferente do anterior), que começou a se anunciar nos protestos de 2013 e consolidou-se com a eleição de Jair Bolsonaro.

De 1994 até a eleição de Bolsonaro, o funcionamento da política brasileira baseou-se na dicotomia entre tucanos e petistas na disputa pelo controle do Executivo, e o restante dos partidos como coadjuvantes da base governista ou da bancada de oposição.

Durante esse período, cristalizou-se a noção de que o sistema político é um “presidencialismo de coalizão”, que funciona de acordo com determinadas regras.

De forma muito simplificada, o Executivo se vê na situação de pertencer a um partido que é apenas uma fração do Congresso, e de necessitar atrair diversas outras agremiações – em um parlamento extremamente fragmentado em termos partidários – para formar uma maioria sólida, que inclusive chegue ao 60% das duas Casas para poder aprovar emendas constitucionais.

Boa parte da base potencial está em partidos que têm muito pouco teor ideológico, e menos ainda em temas econômicos. Assim, é difícil costurar a base apenas com um programa de governo. É preciso ter outras “moedas de troca”, como costuma apontar Carlos Pereira, cientista político da Ebape/FGV.

Segundo Pereira e vários outros especialistas, o rumo certo para um governo é o de tentar usar as “moedas de trocas” legais e legítimas da política. A primeira seria o preenchimento dos principais cargos, especialmente ministeriais, proporcionalmente ao número de votos no Parlamento de cada partido da base (mas também se compartilhando um programa de governo). A segunda seria o atendimento de demandas locais dos parlamentares, principalmente na liberação de emendas. As “moedas” ilegais são todos os expedientes que envolvem corrupção.

Como se sabe, Bolsonaro, na campanha e agora neste início de governo, demoniza as moedas de troca com Congresso, mesmo as legais e consideradas legítimas pela corrente de ciência política mencionada acima. Assim, na visão de muitos, como o presidente está ignorando as regras do jogo do presidencialismo de coalizão, seu governo está caminhando para o fracasso, se não mudar de curso. O primeiro grande acidente será a não aprovação da reforma da Previdência ou a aprovação de uma reforma superdiluída.

Uma dúvida, porém, é se, com a “mudança de regime” na política (no sentido estipulado acima), todas as regras do jogo do presidencialismo de coalizão continuam válidas.

Quando há mudanças extremas como a que veio com a eleição de Bolsonaro, algumas regras podem perder a validade, enquanto outras a mantêm – estas últimas por serem de caráter mais universal e, portanto, serem válidas para todos ou para diversos diferentes “regimes”. A grande questão é saber, quando de uma mudança dessa magnitude, que regras ainda valem e quais já não valem mais.

Evidentemente, essa é uma pergunta dificílima de responder. Porém, é possível examinar os pressupostos do presidencialismo de coalizão estudado por nossa ciência política e se perguntar se não há nestas interpretações certa dose de “naturalização” de situações um tanto quanto anormais para padrões mais universais de análise.

Do jeito que a política funcionou no Brasil na era tucano-petista, o Executivo é 100% responsável pelo equilíbrio fiscal e pela ordem macroeconômica e o Legislativo é 100% um canal transmissor de demandas infinitas sobre o Tesouro de uma miríade de grupos de interesse e segmentos da população.

A única forma de o Executivo conseguir impor disciplina ao Legislativo é por meio das “moedas de troca” legais com os parlamentares. A primeira é a participação na estrutura de cargos do governo, que, comportando em grande parte representantes de partidos quase sem ideologia, perde a característica programática que dá sentido a esta prática, por exemplo, nos parlamentarismos multipartidários da Europa.

O compartilhamento de um programa de governo no Brasil é quase para inglês ver – uma pequena proporção dos parlamentares parece de fato preocupada com isso.

A outra moeda, a liberação de emendas, também claramente não tem nenhum conteúdo programático e ideológico.

Assim, o presidencialismo de coalizão à brasileira é um curioso sistema político em que as ações do Legislativo são quase totalmente desprovidas de conteúdo programático e ideológico, o que parece um contrassenso em termos dos princípios que fundamentam a ideia da democracia.

É óbvio que a análise acima carregou nas tintas, pela necessidade de nitidez, e que há muitas nuances. A realidade é bem menos esquemática. Ainda assim, a leitura que se faz do presidencialismo de coalizão acaba sendo negativa, e não é à toa que demonizá-lo é tão eficaz arma eleitoral.

De certa forma, a forte imprudência de Bolsonaro de “chutar o pau da barraca” do presidencialismo de coalizão não deixa de ter algum efeito de “desnaturalizar” a postura confortável do Congresso. É como se o presidente estivesse dizendo aos parlamentares, no caso da reforma da Previdência, “ei, vocês pensam que não têm nenhuma responsabilidade sobre isso? Mas vocês têm sim”.

Longe desta coluna aprovar ou apoiar essa estratégia do governo. Ela é de altíssimo risco, porque, como se apontou antes, não dá para descartar que, mesmo com a “mudança de regime”, as velhas regras do presidencialismo de coalizão ainda estejam vigentes. E, mesmo que não estejam, Bolsonaro não colocou nada no lugar, não assumiu a linha de frente da reforma da Previdência, está antagonizando aliados importantes (como Rodrigo Maia) sem nenhuma razão aparente, está perdendo popularidade e cometendo uma série de erros não forçados nas mais diversas áreas.

Por outro lado, talvez também seja extremo pressupor com 100% de certeza de que nada mudou no presidencialismo de coalizão brasileiro e que Bolsonaro fracassará se não adotar uma “realpolitik” parlamentar do tipo da que foi usada por Temer. O Brasil mudou fortemente desde 2013, e provavelmente o futuro reservas grandes surpresas (é bom não esquecer que a própria eleição de Bolsonaro foi uma delas).

Fernando Dantas é colunista do Broadcast

Esta coluna foi publicada pelo Broadcast em 1/4/19, segunda-feira.

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