Qual é o problema do Estado brasileiro?

Fernando Dantas

08 de julho de 2013 | 18h01

Pelo menos para uma boa coisa serviram as manifestações de rua que tomaram conta do Brasil em junho: estimular o debate. Desde que o fenômeno surpreendeu as lideranças políticas, econômicas e acadêmicas, têm surgido inúmeros artigos e discussões que tentam dar conta do acontecido, e repensar o momento brasileiro atual.

Nesse fim de semana, uma boa polêmica veio a público, na forma de uma crítica do economista Samuel Pessôa, do Ibre/FGV, a um longo artigo no jornal Valor Econômico de André Lara Resende, um dos pais do Plano Real, no qual este tenta dar a sua própria explicação aos protestos na rua.

A discussão é longa, e envolve vários pontos diferentes, mas um deles me chamou a atenção, por ser crucial em relação ao tipo de resposta que o governo e as lideranças políticas darão à insatisfação nas ruas. Se pudesse ser resumido em uma pergunta, esta seria: “Qual é o problema do Estado brasileiro?”.

Já há quase consenso entre os analistas de que, mais do que os “vinte centavos”, boa parte da pauta da população que foi às ruas tem a ver com a exigência de melhores serviços públicos, a preços razoáveis, o que implica necessariamente em aumentar a eficiência do Estado.

Tanto Lara Resende, no seu artigo, quanto Pessôa, na sua réplica, abordam a questão das causas do mau funcionamento do setor público no Brasil. Para Lara Resende, “o Estado brasileiro tornou-se um sorvedouro de recursos, cujo principal objetivo é financiar a sim mesmo”.

Já Pessôa discorda daquele diagnóstico, e escreve que “não é verdade que a maior parte da receita do Estado vai ‘sobretudo para a sua própria operação”.

Essa é uma questão importantíssima. Como o próprio Pessôa argumenta, caso a visão de Lara Resende esteja correta, o conflito básico seria entre o conjunto da população brasileira e um grupo muito menor que capturou o Estado e faz com que este trabalhe em causa própria.

Politicamente, seria menos complicado corrigir essa situação, bastando para isto que a maioria fosse esclarecida sobre como vem sendo prejudicada pela minoria. A partir desta consciência, a maioria elegeria partidos e políticos dispostos a mudar a lógica do funcionamento do Estado. É claro que não seria tão fácil, porque todos os profissionais da política se beneficiam do atual status quo. Mas, pelo menos, no confronto de forças num regime democrático, a maioria teria a vantagem.

A melhora do Estado, porém, se torna um processo muito mais difícil se, na verdade, o setor público não for uma máquina que trabalha fundamentalmente em causa própria. Uma visão alternativa, que é a de Pessôa e foi formulada também em um texto dos economistas Marcos Lisboa (diretor vice-presidente do Insper) e de Zeina Latif, é a de um Estado atravessado de alto a baixo por direitos especiais de grupos organizados, grandes e pequenos. Seria o que Marcos e Zeina chamam de “meia-entrada”.

Pessôa cita como alguns exemplos aposentadorias e pensões generosas, subsídios a empresas, o “bolsa-ditadura” (indenizações por torturas e prisões durante o regime militar) e o sistema S. “Nós criamos uma infinidade de meias entradas”, ele escreve.

Este colunista acrescentaria a política de aumentos reais do salário mínimo, a “mãe de todas as meias entradas”, que provavelmente tem impactos que atingem de um terço à metade da população brasileira, se forem considerados todos os benefícios previdenciários e assistenciais do setor público ligados ao mínimo, mais o impacto no mercado de trabalho privado.

O problema dessa malha imensa de direitos e vantagens conferidas a grupos específicos – um jogo no qual a maioria da população está envolvida, de forma mais ou menos intensa – é que, exatamente por não ser um conflito entre um grupo relativamente pequeno e o conjunto da população totalmente excluído, ele é muito mais difícil de ser desmontado.

Do ponto de vista de cada indivíduo, a sua “meia-entrada” é um benefício, a ser preservado, enquanto a dos demais concidadãos é um custo a ser eliminado. O problema, claro, é que a conta não fecha, e gera-se uma enorme ineficiência no setor público para atender a todos. Para desfazer o nó, Pessôa acha necessário “um acordo para eliminar todas as meias entradas”. Uma tarefa política evidentemente de enorme dificuldade.

O que mostram os números

Mas é interessante olhar os dados do gasto público da União como proporção do PIB, para se detectar se o Estado é uma máquina voltada para si mesma ou uma caótica central de transferência de subsídios para direitos especiais (muitos deles, inclusive, meritórios do ponto de vista social, como o Bolsa-Família).

O economista Mansueto Almeida, do Ipea, que fez um bom resumo da polêmica no seu blog, montou já há algum tempo uma tabela dos gastos da União, excluindo transferências a Estados e Municípios. A contribuição de Almeida foi a de separar o chamado “custeio administrativo”,que é o gasto com a máquina propriamente dito, do custeio de saúde e educação, que evidentemente é uma função-fim do Estado.

Os resultados dificilmente corroboram a hipótese de que o Estado brasileiro é uma máquina voltada para dentro. Os gastos de pessoal, incluindo aposentadorias e pensões, caíram de 4,47% do PIB em 1999 para 4,22% em 2012. O custeio administrativo, por sua vez, recuou de 1,59% para 1,34% no mesmo período.

Esses dois itens, tipicamente, são aqueles no qual o “Estado voltado a si mesmo” se manifestaria. Mas o que se vê é que houve um recuo das duas rubricas como proporção do PIB. Como a carga tributária vem aumentando, é de se perguntar se este recuo não poderia ter sido ainda maior. É uma discussão complexa, que envolve avaliar o nível de remuneração no setor público (indiscutivelmente alto em muitas posições, como no Judiciário) e o número de servidores, que possivelmente ainda terá de aumentar. É um bom debate, mas certamente não configura um Estado voltado fundamentalmente para beneficiar seus funcionários.

Isso fica ainda mais claro quando se olha itens de gastos tipicamente voltados para fora, como o custeio de saúde e educação, que subiu de 1,75% do PIB para 2,21% de 1999 a 2012; os gastos sociais (onde está o Bolsa-Família e outros programas de transferência), que aumentaram de 0,59% para 2,06% no mesmo período; e até o investimento, que saiu de 0,5% para 1,09% do PIB.

E há, finalmente, o INSS, o sistema de aposentadoria do setor privado (que não poderia ser descrito como o Estado voltado para si mesmo), cujos gastos subiram de 5,5% para 7,18% do PIB entre 1999 e 2012, em parte nas asas da política de aumento real do salário mínimo. Os gastos totais não financeiros da União, excluídas transferências, foram de 14,49% para 18,24% do PIB no período.

Feita todas essas ressalvas, pode-se dizer que o argumento de Lara Resende, embora pareça carecer de embasamento quantitativo quando se analisam os números, pode ter a sua parcela de verdade em termos mais qualitativos, ou, digamos, no “espírito da coisa”.

Há, por exemplo, toda a questão dos subsídios a empresas, que oficialmente estão na rubrica de custeio administrativo, mas que podem não estar sendo capturados integralmente nos gastos não financeiros, por questões de atrasos de contabilização e por também residirem em diferenciais de taxas de juros nas operações do setor público. O agigantamento do BNDES aponta claramente para uma ação de Estado em benefício de um grupo relativamente pequeno de capitalistas, o que raramente ocorre sem contrapartidas das empresas para com o governo “amigo”.

Os privilégios dos políticos e funcionários do Judiciário e do Ministério Público, que estão sempre em evidência em matérias na imprensa, indicam também o espírito de agir em causa própria.

Mesmo quando desenvolve atividades públicas clássicas como saúde e educação, o setor público brasileiro tende ao desperdício e a contratações excessivas de funcionários (inclusive terceirizados) fora das funções-fim. A média de funcionários por professor dos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) no ensino básico, por exemplo, é uma pequena fração da média brasileira.

Assim, pode se pensar num Estado que, como escreveu Lara Resende, atua em benefício próprio, mas que também é extremamente leniente em relação aos pedidos de “meia-entrada”das mais diversas clientelas, desde a gigantesca massa popular que se beneficia da alta real do salário mínimo ao seleto grupo de empresários que se especializou em arrancar subsídios e proteção de Brasília.

Tarefa hercúlea

Essas duas facetas do Estado, a que serve a si mesma, e a que atende a clientelas, estão intimamente ligadas. Afinal, se o Estado apenas agisse em benefício próprio, ou se restringisse as “meias-entradas” a grupos muito pequenos, o atual “status quo” ficaria vulnerável a um confronto na política democrática com a maioria dos que não teriam nenhuma participação na grande festa redistributiva.

Ao dar a quase todos alguma coisa, mesmo que de forma muito desigual e injusta, o Estado brasileiro promove um redistributivismo selvagem, que mina a eficiência do setor público, mas que tem muito mais resistência política do que a pilhagem da Nação por um grupo pequeno de pessoas.

A euforia das commodities da era Lula, que deu ao governo a convicção de que gastar era a coisa certa, provavelmente intensificou o complexo jogo de distribuição de vantagens e benefícios. Desta experiência história, saíram políticas públicas legítimas, como o Bolsa-Família e o aumento do custeio em educação e saúde, mas também aberrações como a manutenção de privilégios à casta superior do funcionalismo e a distribuição a torto e a direito de subsídios e proteção a capitalistas.

Corrigir os rumos do Estado brasileiro será uma tarefa política hercúlea, e é duvidoso que qualquer dos grupos políticos que hoje disputam o poder tenha a clareza de visão e a vontade política necessárias para vencer este desafio.

Esta coluna foi publicada originalmente na AE-News/Broadcast

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