Teto foi um acerto, mas mudá-lo também pode ser

A emenda constitucional do limite dos gastos federais, aprovada em 2016, cumpriu seu papel, ancorando as expectativas fiscais e ajudando na estabilização da economia brasileira. Isto não quer dizer, porém, que o teto seja intocável. E talvez o momento de atacar essa questão seja agora.

Fernando Dantas

02 de setembro de 2019 | 18h15

A emenda do teto dos gastos, promulgada em dezembro de 2016, foi uma âncora para as expectativas fiscais lançada apressadamente depois do momento de maior sufoco do ponto de vista da solvência pública desde o início da década passada. Na virada de 2015 para 2016, o momento mais agudo da grande recessão combinou-se com esfacelamento da governabilidade de Dilma Rousseff para criar uma crise macroeconômica aguda e muito séria, durante a qual o Brasil se confrontou com o fantasma da dominância fiscal (uma situação em que as ferramentas de política econômica perdem eficácia abruptamente e que pode levar a graves crises financeiras, inflacionárias e cambiais).

Quando Michel Temer assumiu o governo, o auge da turbulência já tinha passado, mas era natural que, depois de um quase desastre, todo o foco inicial do novo governo tenha sido o de ancorar as expectativas fiscais.

Temer optou pelo teto e há toda uma discussão se essa alternativa foi ou não correta, mas não será este o tema da coluna.

Uma vez decidida a via do teto, era preciso trabalhar rápido, pois crises de solvência não têm hora marcada para acontecer, especialmente porque dependem do volátil apetite por risco internacional.

Se é preciso construir e jogar uma âncora, e o tempo é curto, é razoável preferir correr o risco de errar para mais em relação ao de errar para menos. E assim foi feito. A decisão de congelar em termos reais os gastos de cada Poder e órgão autônomo do governo federal a partir de 2017 foi extremamente drástica.

Muitos críticos dizem que foi um erro. E, com o benefício do tempo transcorrido (ou até sem ele, no caso de alguns analistas), que indica ser de uma dificuldade tangente à impossibilidade não furar o teto ao longo dos próximos anos, é compreensível que se faça esse julgamento.

Mas talvez o critério correto para julgar o teto seja o de suas consequências. Não parece haver a menor dúvida de que a aprovação da emenda constitucional efetivamente ancorou as expectativas fiscais, tornando o risco de solvência mais remoto e ajudando a dar relativa estabilidade macroeconômica à economia brasileira – estabilidade esta que resistiu, diga-se de passagem, a vários choques, como o “Joesley day” que torpedeou a reforma da Previdência de Temer, a crise argentina, a greve dos caminhoneiros, o estresse eleitoral e as idas e vindas do humor internacional.

Nos últimos anos, os gastos federais, que vinham crescendo em termos reais à média de 6% ao ano por pelo menos uma década e meia, praticamente pararam de se expandir em termos reais. Mesmo que essa virada não tenha sido exatamente coincidente com a aprovação do teto, e que a restrição fiscal efetiva nestes últimos anos ainda tenha sido a meta de primário, e não o teto, a adoção do limite constitucional de gastos foi uma mudança institucional decisiva. Com ela, criou-se a expectativa dominante de que a brusca queda da taxa de expansão do gasto público desde 2015 representa um novo regime fiscal de caráter mais duradouro – e não apenas uma reação cíclica provocada pela recessão.

Na verdade, pós-teto, houve uma melhora na discussão pública sobre orçamento e política fiscal. Ainda estamos longe do ideal, mas a própria aprovação por enorme maioria de uma robusta reforma da Previdência na Câmara – se não com a aprovação, pelo menos com certo conformismo por parte da população – indica que a noção de restrição orçamentária se fortaleceu.

Agora, surgem propostas de mudanças do teto, no sentido de flexibilização, inclusive de vozes insuspeitas de irresponsabilidade fiscal, como a do economista Fabio Giambiagi.

É uma discussão importante, visto que, tal como está, o teto pode causar, ao longo dos próximos anos, “shutdown” no funcionamento de áreas importantes do Estado, além de já estar reduzindo o nível de investimento federal a menos do que o necessário para evitar a deterioração do capital público. E, mesmo assim, será tarefa próxima do impossível evitar qualquer ruptura do teto nos seus dez primeiros anos de funcionamento (quando, mantida a PEC, ele não pode ser alterado).

Na verdade, talvez o Brasil tenha conquistado, pelo mérito da política econômica responsável dos últimos anos, o espaço para alterar o teto, isto é, para fazê-lo sem assustar os mercados e sem ressuscitar o fantasma da insolvência estrutural.

Dois fatores pelo menos vão nessa direção. A robustez da reforma da Previdência (se confirmada pelo Senado, e, de preferência, com a inclusão de Estados e municípios), bem acima da previsão média dos analistas; e a trajetória baixista do juro neutro de longo prazo (que impacta a dinâmica da dívida pública), que também não se visualizava quando a âncora foi lançada no fim de 2016.

É claro que qualquer mudança no teto terá de ser uma intervenção cirúrgica, em que ainda será melhor errar pelo excesso do que pela insuficiência na hora de definir o peso da nova âncora, e que terá de ser extremamente bem vendida para a sociedade e os mercados.

Bráulio Borges, economista-chefe da LCA e pesquisador associado do Ibre, acha que o resultado será mais consistente em termos fiscais se essa discussão sobre possíveis alterações no teto for lançada agora e se a reformulação acontecer em breve – comparado ao cenário em que o teto tenha que ser mudado por absoluta impossibilidade de cumpri-lo, já pelos idos de 2021, com uma eleição presidencial se aproximando.

É uma ponderação relevante, à qual o governo deveria prestar atenção.

E, finalmente, mudanças cautelosas e bem planejadas no teto que permitam, por exemplo, maior investimento público poderiam ajudar na superação do único desdobramento econômico dos últimos anos que não andou na direção de contribuir para a solvência pública: o crescimento anêmico do PIB.

Fernando Dantas é colunista do Broadcast

Esta coluna foi publicada pelo Broadcast em 2/9/19, segunda-feira.