Uma lei para reformar o Orçamento

Projeto com relatoria do senador Ricardo Ferraço (PMDB-ES) racionaliza Orçamento e ataca algums problemas importantes por detrás da atual crise fiscal e política.

Fernando Dantas

07 de agosto de 2015 | 10h45

No meio da maior crise econômica e política das últimas décadas, e da necessidade do governo de criar algum tipo de agenda positiva, uma possibilidade seria encampar a Lei das Finanças Públicas, um projeto de lei complementar, cujo relator na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) é o senador Ricardo Ferraço (PMDB-ES).

A iniciativa teria a vantagem de contar com o apoio do senador Tasso Jereissati (PSDB-CE), influente tucano, e se tornar uma rara peça de legislação em relação à qual o atual governo poderia tentar um acordo com a oposição. O projeto de Ferraço é um substitutivo ao projeto de lei complementar 229/2009, de Jereissati, que não recebeu apoio do governo na época e acabou parando. Agora, o substitutivo, que recupera e atualiza o PLS (Projeto de Lei do Senado) de 2009, vem de uma articulação entre Jereissati e Ferraço.

A nova equipe econômica da presidente Dilma Rousseff estaria teoricamente mais inclinada a ver com bons olhos o substitutivo, que vai na linha do trato racional, rigoroso e transparente das contas públicas, com espírito semelhante ao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

O novo projeto de lei, aliás, tenta solucionar alguns dos grandes problemas que estão na origem da atual crise econômica e fiscal, incluindo aqueles com dimensão política: pedaladas, gastos sem contrapartida de receitas, ineficiência do investimento público, acúmulo de restos a pagar, descompasso entre promessas de campanha e programa efetivo de governo, etc.

A Lei das Finanças Públicas está prevista no artigo 163 da Constituição, para substituir a desatualizada Lei 4.320, de 1964.

Segundo os economistas Pedro Jucá Maciel, assessor de Assuntos Econômicos de Ferraço, e   Hélio Tollini, consultor de orçamento da Câmara dos Deputados (que participaram como técnicos na elaboração da nova proposta), o projeto buscou dividir atribuições com a LRF, de tal forma que esta praticamente não necessitará de modificações para se adaptar. Assim, as regras fiscais propriamente ditas ficam com a LRF, e a nova lei cuida do processo de gestão do ciclo orçamentário, do planejamento à execução.

A nova lei, bastante longa e complexa, aborda várias frentes do processo de planejamento e orçamento da União e dos entes federados. A primeira delas é o Plano Plurianual (PPA), que estabelece diretrizes e metas quadrienais para os vários níveis de governo.

Atualmente, como explicam os dois técnicos, o PPA é completamente desarticulado da lei orçamentária. “Se o Orçamento já é uma peça de ficção, imagina o PPA – é um devaneio, que consome uma burocracia imensa e é ineficaz como planejamento”, diz Maciel.

Desta forma, a nova lei antecipa o envio e a apreciação do PPA para os mesmos prazos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), com encaminhamento até 30 de abril e aprovação até 17 de julho. O objetivo é compatibilizar PPA e LDO. O PPA é simplificado e passa a ser obrigatoriamente baseado também no programa do candidato eleito ao cargo no Executivo.

Para o governo federal, Estados e municípios com mais de 200 mil habitantes, passa a vigorar a exigência de um anexo de política fiscal no PPA, explicitando a estratégia fiscal a ser perseguida e o cenário prospectivo das contas públicas em dez anos, definindo-se o “espaço fiscal” de longo prazo.

Uma segunda frente da lei é a criação do Sistema Nacional de Projetos de Investimentos (SNIP) com um Banco de Projetos (BP). O SNIP define as normas gerais para formulação, execução e avaliação das iniciativas e projetos de investimentos, também para o governo federal, Estados e municípios com mais de 200 mil habitantes.

Já o BP traz informações geo-referenciadas das obras pretendidas, com cronograma físico-financeiro e o agente público responsável, permitindo o acompanhamento da obra por meio de sistema informatizado. Pelo sistema proposto, qualquer projeto de investimento tem de estar no BP para ser inserido na Lei Orçamentária Anual (LOA).

Os dois técnicos dizem que há uma boa experiência internacional com sistemas desse tipo, sendo que o caso do Chile é considerado particularmente bem-sucedido.

“Hoje muito projeto vai para o Orçamento sem nenhum estudo, sem projeto executivo, sem avaliação técnica”, diz Tollini, acrescentando que esta é uma das causas da lentidão e da má qualidade do investimento público.

Em termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a nova lei               estende por quatro anos um planejamento fiscal muito mais detalhado, incluindo definição das metas, de tal forma a definir o espaço fiscal para novos projetos e impedir que se assumam obrigações sem as devidas fontes de recursos. “É uma espécie de conta corrente por exercício, com um limite a partir do qual não se podem aprovar novos projetos de investimento”, explica Maciel.

Outra mudança é que a estimativa de receita é definida na LDO, e não no Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), do qual tem que constar a estimativa da LDO. Dessa forma, elimina-se o incentivo aos parlamentares de aumentarem a previsão de receitas na PLOA para inserirem suas emendas particulares.

Pode haver reestimativas de receitas para cima ou para baixo, baseadas na realidade, que têm de ser referendadas pelo Executivo. Os dois técnicos preveem que a nova lei vai induzir o realismo orçamentário e que os contingenciamentos passarão a ser marginais. Todos os entes da Federação passam a ter de fazer contingenciamento igual para todos os Poderes.

A nova lei prevê ainda um anexo na lei orçamentária com todos os desembolsos do PPA, fornecendo informação sobre o impacto futuro de decisões aprovadas, e prioriza os projetos já aprovados, que hoje acabam competindo pelos recursos para a sua execução e continuidade com novos projetos (uma das razões de tantas obras inacabadas).

Há também mecanismos para restringir os restos a pagar, determinações para simplificar a lei orçamentária, mudanças contábeis (que incluem padronização em todos os níveis da Federação e adaptação às melhores práticas internacionais), criação de ouvidorias e previsão de cooperação entre órgão de controle externo e interno, entre outras mudanças.

O projeto da Lei das Finanças Públicas já está apto a ser votado, e Ferraço vai fazer uma cobrança pública na Comissão para que seja pautado. A grande questão pendente, porém, é se a equipe econômica vai aproveitar a oportunidade e apoiar a nova lei, associando-se a um possível item de agenda positiva, e que lida diretamente com alguns dos mais graves problemas na origem do atual inferno astral do governo. (fernando.dantas@estadao.com)

Fernando Dantas é jornalista da Broadcast

Esta coluna foi publicada pela AE-News/Broadcast em 6/8/2015, quinta-feira.

 

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