A escalada do abismo fiscal
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A escalada do abismo fiscal

A dívida pública não para de aumentar, além de ser cara por conta dos juros muito elevados. A crise econômica derruba a arrecadação e o governo corta investimentos. Como sair do buraco e como fazer isso logo?

João Villaverde

10 de agosto de 2016 | 09h50

A causa da grave crise econômica que enfrentamos há dois anos pode até não ser estritamente fiscal. Mas certamente a saída desse buraco passa por uma escalada – íngreme e cheia de passos em falso pelo caminho – fiscal. O Brasil deve voltar a crescer em 2017, mas puramente por efeito estatístico: depois da dura dupla recessão de 2015 e 2016, qualquer melhora de indicadores promoverá um sinal positivo do PIB no ano que vem. Todos os economistas, do setor privado e do governo, brasileiros e estrangeiros, sabem disso. A questão do pós-crise não é a saída do vermelho para o azul, mas sim como construir um cenário em que o PIB possa voltar a crescer com consistência até o fim da década.

Essa saída consistente passa, inevitavelmente, por uma melhora geral das finanças públicas brasileiras.

A dívida pública bruta, como já vimos aqui no blog, rondava 53% do PIB no fim de 2013, apenas dois anos e meio atrás. Hoje ela se aproxima de 70% do PIB. O FMI estima que chegará a 91% do PIB até o fim da década e o Verde Asset Management avalia que poderá quebrar a barreira de 100% do PIB em 2024. Este é o nível de países como Ucrânia, Itália, Espanha e outros europeus que convivem, há mais de sete anos, com uma dramática estagnação e com todos os seus efeitos decorrentes. Para piorar, toda esse passivo brasileiro é corrigido pela mais elevada taxa de juros do mundo, a Selic. Portanto, não falamos apenas de uma dívida elevada, mas também de uma dívida cara.

Para fechar, a condição da União, dos Estados e dos municípios é dramática porque seus gastos são engessados: por conta de leis e preceitos constitucionais, os governos estão amarrados a quase 90% de todas as suas despesas com gastos obrigatórios, isto é, que não podem ser cortados, como o salário e os encargos de funcionários públicos (que não podem ser demitidos e que detêm forte poder de pressão por conta de sua estrutura sindical e a falta de uma regulamentação de greve), com aposentadorias de servidores e INSS, além de programas sociais como seguro-desemprego, abono salarial, pensão por morte e invalidez, Bolsa Família etc.

O que cortar e o que manter? Como cortar e quanto?

Não se trata de uma saída fácil. A escalada do abismo fiscal brasileiro vai tomar tempo e energia e o governo federal – qualquer que seja ele – terá que aceitar impopularidade se for realmente mexer em leis e na própria burocracia do setor público.

Abismo no Grand Canyon

Abismo no Grand Canyon (foto do autor, 2016)

 

Um ótimo caminho para se começar é apontado no recém-lançado livro “Finanças Públicas: da contabilidade criativa ao resgate da credibilidade” (Editora Record, 2016), organizado pelos economistas Felipe Salto e Mansueto Almeida, ambos especialistas em contas públicas. O blog terminou a leitura de suas 308 páginas e aqui vão as impressões.

O livro é organizado de tal forma que ele não precisa ser lido do começo ao fim na ordem disposta. Cada capítulo pode ser lido em separado e cada autor analisa um ponto específico das contas públicas. Há alguns pontos de partida interessantes, como o capítulo assinado pelo economista Marcos Mendes, que trata da rigidez dos gastos do Estado com seus servidores, ativos e inativos.

Mendes traça como as diferentes categorias de funcionários públicos conseguiram aproveitar a falta de regulamentação do direito de greve para fazer rotineiro o instrumento que para os trabalhadores privados é a última instância numa negociação salarial. Segundo ele, a cultura da estabilidade no emprego persiste mesmo depois da Emenda Constitucional 19, de 1998, que introduziu o conceito de avaliação de desempenho do servidor como base para uma possível demissão. “Mas a cultura da estabilidade no serviço público é mais forte que a letra da lei. Avaliações de desempenho raramente recomendam a demissão de um servidor. Os avaliadores e avaliados são, em geral, colegas de trabalho. a determinação de reprovação de um indivíduo em estágio probatório gera elevado ônus pessoal àqueles que tomam tal decisão, ao passo que manter no cargo um indivíduo improdutivo será um peso econômico para o erário (e não para o avaliador), custo que será repartido por toda a sociedade“, escreve Mendes.

Ele critica os formatos dos concursos, que demandam conhecimentos enciclopédicos que dificilmente servirão para alguma coisa na vida profissional, gerando um desperdício de tempo e energia de jovens que poderiam ser mais produtivos. Por outro lado há também a figura do “concurseiro” profissional – aquele que presta qualquer concurso, apenas para entrar no governo, não importando se a carreira é de policial, técnico da Anvisa ou o que for.

Estes são pontos importantes e normalmente deixados de lado em discussões fiscais. O Estado, que se financia com o dinheiro de impostos, com a emissão de títulos da dívida pública ou com a impressão de dinheiro, é operado por servidores. Se queremos um Estado que funcione melhor precisamos de uma nova estrutura de carreira pública, que passa pela porta de entrada (os concursos), pelos mecanismos de estímulo (salários ajustados às condições de cada emprego + promoções e bônus) e de controle (demissão por desempenho insatisfatório), fechando com a questão previdenciária. Questões envolvendo servidores de todos os Poderes são sempre dramáticas, como a discussão sobre o controle dos super salários no funcionalismo deixou claro: nem mesmo uma aliança entre PT e PSDB conseguia romper com o imobilismo. A autonomia orçamentária do Judiciário e do Ministério Público também é um ponto sensível: há liberdade nessas categorias para determinarem seus salários, mas o dinheiro sai do mesmo lugar – o Orçamento público – que é administrado pelo Executivo.

O problema dos impostos

Falando sobre um dos principais pés de sustentação do setor público, os impostos e tributos, o capítulo do especialista José Roberto Afonso ataca um problema conhecido: o sistema tributário. Diferente da política de pessoal do setor público, a área tributária é considerada pop. Todos os governos falam no assunto, ecoando críticas do setor privado e de organizações de consumidores, e a cada par de anos há sempre uma proposta circulando em Brasília sobre reforma tributária que simplifique a vida de empresas e trabalhadores. No entanto, tal qual a política de servidores, essas reformas praticamente não saem do papel e as raras mudanças são tênues e contadas em décadas, não em anos.

O centro da análise de Afonso está no ICMS, criado (ainda como ICM) no bojo da reforma tributária do primeiro governo do regime militar, comandado pela dupla Bulhões-Campos, entre 1964-66, depois sucedidos por Delfim Netto. Idealizado como uma espécie de Imposto sobre o Valor Adicionado (IVA), o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) foi completamente transfigurado com o passar dos anos e hoje, 2016, é um monstro com várias cabeças. Principal fonte de arrecadação dos governadores, o ICMS se fortaleceu nos últimos anos. Depois que o canal de financiamento via emissão de títulos regionais foi fechado depois das renegociações entre o governo federal e os governadores (1997-2000) e da Lei de Responsabilidade Fiscal, os governadores ficaram com os repasses constitucionais de recursos da União (via Fundo de Participação dos Estados) e com um instrumento que não depende da União, o ICMS. A guerra fiscal em torno da disputa entre os governadores para a atração de investimentos em seus territórios se aguçou.

Não foram poucas as tentativas de reformas do ICMS. Afonso critica duramente o plano mais recente, quando se abandonou a ideia de uma ampla reforma tributária – que atacasse não apenas o ICMS, mas também os federais PIS/Pasep, Cofins e o municipal ISS, e incluísse um debate federativo no campo tributário. Em lugar disso, uma espécie de “mini reforma” ou “reforma fatiada” passou a ser a coqueluche de economistas, do governo e de fora dele. “A tese não resiste ao fato de que nunca se definiu previamente o todo a ser tratado de forma fatiada. A muitos parece que essa proposta visa apenas a esconder a incapacidade de identificar questões e a inépcia de traçar uma estratégia de mudanças“, escreve Afonso.

No fundo, o ponto mais importante na análise de Afonso é o destaque para um fato lamentavelmente indiscutível: a economia brasileira desindustrializou-se fortemente nos últimos anos e a principal base de tributação do ICMS é essa. Cabe aos responsáveis pelo imposto, isto é, os 27 governadores e seus secretários de fazenda discutir se vale a pena insistir na estrutura atrasada. Afonso pergunta se faz sentido “manter um imposto de base econômica restrita e decadente, diante do futuro inexorável da economia, cada vez menos produtiva e cada vez mais prestadora de serviços, o que exigiria um constante estresse de sobrecarregar a base limitada que alcança e de recorrer aos expedientes mais heterodoxos, como acúmulo de créditos tributários, substituição tributária e cobrança nas fronteiras estaduais“.

Henrique Meirelles (Fazenda) e Dyogo Oliveira (Planejamento) em reunião entre Temer e os governadores

Henrique Meirelles (Fazenda) e Dyogo Oliveira (Planejamento) em reunião entre o presidente interino Michel Temer e os governadores (crédito: Palácio do Planalto)

Aliado a isso está o quadro das finanças estaduais, bem desenhado no capítulo do economista Pedro Jucá Maciel. Nos tempos de bonança fiscal (notadamente o período 2006-2011), quando a arrecadação – tanto direta (com ICMS) quanto indireta (com FPE) – cresceu fortemente, os governadores aumentaram a contratação de funcionários públicos, ao mesmo tempo em que concediam aumentos salariais para seus servidores. Quando a situação se inverteu, os governadores aplicaram o remédio que também a União conhece bem e que todos chamam de “ajuste fiscal”: corta-se bruscamente um dos poucos gastos não engessados, qual seja, o investimento público.

No meio do caminho entre o fim da bonança e a fase de “ajuste fiscal”os governadores contaram com apoio maciço do governo federal na concessão de empréstimos. A ponta de lança dessa política foi a linha de crédito aberta pelo BNDES em 2012 pelo governo Dilma Rousseff, além de uma política mais expansionista do Tesouro Nacional na análise da condição fiscal dos Estados para que estes contratassem empréstimos junto a instituições multilaterais. O blog acompanhou esse processo ao ouvir de governadores e secretários de Fazenda que viajavam a Brasília para reuniões no Ministério da Fazenda com técnicos do Tesouro em busca de análise financeira para permissão de contratação de crédito no período 2012-2014 e que voltavam sempre mais felizes: o governo estava realmente favorável a ampliação dos empréstimos com os Estados, dentro do entendimento de que o dinheiro aumentaria os investimentos em infraestrutura regional, elevando a produtividade geral.

Segundo números levantados por Maciel em seu capítulo no livro, os indicativos são de que os governadores usaram esses recursos para financiar gastos correntes obrigatórios, e não para investimentos. “A elevação das receitas de operações de crédito em 2012, em 0,4 ponto percentual (p.p.) do PIB, não implicou elevação das despesas de investimentos. O que observamos no ano de 2012 é que as despesas de pessoal subiram 0,3 p.p. e as de custeio, 0,1 p.p. do PIB“. Em outras palavras, “a maior disponibilidade financeira das operações de crédito permitiu expansão das despesas de pessoal, enquanto os investimentos permaneceram no mesmo nível de 2008 – ou menor“.

Sem investimentos, pode se perguntar o leitor, como conseguiremos construir as bases para uma melhora consistente da economia?

A histórica – e problemática – relação entre o Tesouro e o Banco Central

O livro também conta com dois artigos que servem de apanhado histórico, feitos pelos decanos Maílson da Nóbrega e Gustavo Loyola. Cada um, é claro, conta com um estilo de texto, mas ambos com pontos em comum: segundo eles, o quadro de relativo controle fiscal verificado entre 1999 e 2008 começou a se quebrar entre 2009 e 2010, ficando aparente a partir do governo Dilma Rousseff, iniciado em janeiro de 2011. Não deve ser mistério para o leitor do livro as opiniões dos autores quanto ao governo petista, em especial as de Maílson e de Loyola, sócios da Tendências Consultoria, e colunistas de jornais e revistas. Apesar de contarem com uma base ideológica mais visível do que nos demais capítulos, os textos de Maílson e de Loyola apresentam pontos interessantes ao debate de 2016.

Ex-secretário geral e ex-ministro da Fazenda entre 1982 e 1990, Maílson da Nóbrega faz um registro histórico das mudanças modernizantes na gestão fiscal brasileira durante os anos 80, a chamada “década perdida”. Ele deixa claro os movimentos internos de técnicos do governo, na transição entre o fim do regime militar e o início da redemocratização, para que as instituições fiscais e orçamentárias fossem modernizadas. De fato, muita coisa foi feita logo em 1986, como a extinção da “conta movimento” no Banco do Brasil, a unificação orçamentária e a consolidação do Tesouro Nacional, além da definição de papeis entre o BC e o BB. Mas o maior mérito no texto de Mailson está nas entrelinhas: como as mudanças institucionais se arrastam até o limite do possível por conta da luta interna na burocracia pública e os diversos tipos de corporativismo. Toda e qualquer análise sobre política econômica deve ser baseada na realidade de Brasília.

Já Loyola, ex-presidente do Banco Central entre 1995 e 1997 e responsável pelo Proer, traz um panorama da relação entre a política fiscal e a política monetária. De todos os problemas a serem enfrentados a partir de agora, este, que pode ser resumido pela relação entre o Tesouro Nacional e o Banco Central, deve ser o primeiro a ser encaminhado pelo governo federal. Não depende da relação política com governadores e prefeitos, não envolve atritos com sindicatos de servidores federais e não depende de uma negociação sensível com o Congresso Nacional ou o Tribunal de Contas da União (TCU) para alterar os mecanismos orçamentários e fiscais, pontos presentes nos artigos de Sérgio Praça e Hélio Tollini.

No caso da interdependência entre o Tesouro e o Banco Central, a discussão deve ser interna e, em tese, rápida. Responsável pela política monetária, o BC determina o patamar da taxa de juros que baliza a remuneração dos títulos públicos emitidos pelo Tesouro Nacional. Juntos – ainda que com formas distintas de contabilidade – eles administram o futuro do endividamento público e a oscilação de preços na economia. Embora esteja no final do livro, o artigo de Loyola deve ser lido imediatamente antes do capítulo assinado por um dos co-autores, Felipe Salto, que trata do explosivo aumento das chamadas “operações compromissadas”, quando o BC utiliza os títulos do Tesouro em operações com o mercado financeiro. Caras, essas operações já representam quase 18% do PIB e inviabilizam uma administração mais sensata da política monetária e fiscal do governo.

Salto aponta o “auto contágio” que há entre o Tesouro e o Banco Central, com as políticas de um influenciando o outro e este movimento circular se retroalimentando. “Há um descalabro fiscal e, ao mesmo tempo, uma política monetária negligente com os custos que tal cenário produz para o erário“, critica ele.

Ao final, o economista Maurício Oreng apresenta uma defesa técnica de uma nova forma de obtenção da economia de recursos fiscais do setor público, o chamado superávit primário, estabelecido por exigência do FMI no fim de 1998. Segundo ele, o governo deveria perseguir o chamado “superávit primário estrutural”, que levaria em conta os efeitos dos ciclos econômicos na formação da economia de recursos primários para estabilização da dívida pública. No fim de 2014 escrevi aqui no blog sobre os planos do governo Dilma de instituir uma nova sistemática de superávit primário, conduzida pelo então secretário de Política Econômica (SPE), Márcio Holland. Na reportagem no Estadão na mesma época apresentamos os dados detalhados pelo próprio governo de qual teria sido o superávit primário estrutural quando decomposto, por exemplo, das receitas extraordinárias que elevaram a conta em 2012, 2013 e 2014. O artigo de Oreng antecipa, portanto, um dos principais assuntos que deve emergir da crise tão logo o setor público consiga voltar a colocar a cabeça para fora da água.

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Para não morrer afogado, o setor público brasileiro precisa trabalhar em diversas frentes e aceitar ser impopular em algumas iniciativas. O que aconteceu nesta terça-feira na Câmara é um exemplo de como não fazer: o projeto de ajuda aos Estados negociado por Henrique Meirelles, o ministro da Fazenda do governo interino, foi aprovado na Câmara sem contar com o veto ao reajuste salarial de servidores. Este era um ponto “inegociável” segundo termo empregado pelo próprio Meirelles. Nada adiantou a palavra de ordem e a situação fiscal para sensibilizar deputados.

Dado o quadro dramático e a realidade política, concluo a resenha com frase pescada do capítulo de Mansueto e Salto: “Quem defende que há soluções mágicas para resolver o problema fiscal brasileiro está, infelizmente, vendendo ilusões. A agenda é difícil e exigirá compromisso coletivo muito firme, que só será exequível quando houver liderança política capaz de executá-la. Acreditar nesse caminho também é condição necessária. Sem convicção, as prioridades se perdem.

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O livro de Salto e Mansueto começou a ser preparado no ano passado e será lançado oficialmente nos próximos dias. Agora, boa parte dos autores faz parte do governo federal.

Mansueto Almeida é o atual secretário de acompanhamento econômico (Seae) do Ministério da Fazenda. Marcos Mendes é assessor econômico do mesmo ministério. Pedro Jucá Maciel é subsecretário de planejamento e estatísticas fiscais do Tesouro Nacional. Hélio Tollini é assessor do gabinete pessoal do presidente da República. Felipe Salto passou quase dois anos como assessor do senador José Serra (PSDB-SP), que assumiu o Ministério de Relações Exteriores em maio. Salto continuou no Senado, onde projetos importantes na área econômica serão votados e ele participará, como técnico, dos debates internos.

Fica a dica ao leitor que analise a obra também com essa ótica.

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Por falar nisso, agosto também será o mês de lançamento do livro do economista Márcio Holland, que foi o secretário de Política Econômica (SPE) durante todo o primeiro mandato de Dilma Rousseff, entre janeiro de 2011 e dezembro de 2014. O livro de Holland, que é doutor em economia pela Unicamp e pós-doutor pela Universidade de Berkeley (EUA), chama-se “Economia do Ajuste Fiscal: Por que o Brasil quebrou?

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O leitor de economia, preocupado com os desafios que estão diante do País nos próximos anos, tem tido ao menos uma notícia boa em tempos tão sombrios: os lançamentos não param.

Há duas semanas foi editado o livro “Macroeconomia Desenvolvimentista: Teoria e Política Econômica do Novo Desenvolvimentismo“, dos economistas Luiz Carlos Bresser-Pereira, Nelson Marconi e José Luis Oreiro.

Curiosamente, Bresser foi o antecessor de Maílson da Nóbrega no comando do Ministério da Fazenda, em 1987, e também dividiu o governo federal com Gustavo Loyola. Quando este era o presidente do Banco Central, em 1995, Bresser comandava o Ministério da Reforma Administrativa do Estado. As semelhanças terminam aí, porque eles pertencem a escolas muito distintas de pensamento econômico.

Para conferir a resenha do livro de Bresser, Marconi e Oreiro, clique aqui -> Como encarar o novo desenvolvimentismo

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Quando agosto terminar, os Jogos Olímpicos também terão passado e o julgamento final do impeachment da presidente afastada Dilma Rousseff estará para ser concluído no Senado Federal. Quando o destino da Presidência estiver traçado – seja com a efetividade do hoje interino Michel Temer, seja com o retorno de Dilma – uma política econômica, enfim, poderá ser colocada em prática.

Em setembro, portanto, as sementes de 2017 em diante serão semeadas. A batalha sobre o futuro começa agora.