A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que chega aos 15 anos neste mês, está colocada à prova. Considerada como marco fundamental para o período que combinou elevado crescimento econômico com redução da dívida pública, em especial a fase entre 2004 e 2013, a lei, com suas previsões e proibições, não evitou a inédita condenação fiscal do governo Dilma Rousseff pelo Tribunal de Contas da União (TCU) em julgamento realizado no mês passado pelo caso das "pedaladas fiscais". Mais que isso: a LRF não evitou um salto na dívida bruta do Brasil desde dezembro de 2013.
O que aconteceu?
Sim, caro leitor, vivemos no País das leis descumpridas, é verdade. Mas, ao menos até poucos anos atrás, a LRF era sim cumprida à risca. O que aconteceu para que, especialmente no período entre 2012 e 2014, ela ficasse de lado e, segundo o TCU, fosse efetivamente descumprida?
O blog questionou um dos autores da lei, o economista José Roberto Afonso. Segundo ele, "já passou da hora de implementar o que é previsto na LRF, como o limite para a dívida federal e o conselho de gestão fiscal". Afonso, que é pesquisador da Fundação Getulio Vargas (FGV-RJ) e professor do IDP, o governo deveria se empenhar em corrigir as regras que "falharam", como as que preveem limites para concessões indiscriminadas de desonerações e de subsídios. "Também é urgente aprovar uma nova lei geral de orçamento e contabilidade, para modernizar a atual, que tem 51 anos", disse Afonso.
O economista também lembrou que o quadro imediatamente anterior à instituição da LRF, 15 anos atrás, era de uma sequência de crises internas até 1994 e depois externas, como a de 1998, que exigiram um "vigoroso ajuste fiscal", entre 1999 e 2000, abrindo caminho para a lei. A ideia, naquele momento, era evitar novos aumentos descontrolados do endividamento público e, também, criar parâmetros para a condução da política fiscal.
Por muitos anos, os marcos da LRF funcionaram, de fato.
Como destacou o subsecretário de Dívida Pública do Tesouro Nacional, Paulo Valle, em seminário realizado pelo TCU sobre os 15 anos da LRF, a lei "disciplinou a gestão fiscal responsável, que tem tudo a ver com a administração da dívida pública, algo fundamental ao fortalecimento macroeconômico". Segundo Valle, a LRF foi importante para a queda da dívida pública, que "vinha ocorrendo, apesar da elevação em 2014".
É verdade: de 2002 a 2013, o Brasil assistiu a um consistente processo de queda da dívida pública federal, em especial a dívida bruta, que é o principal indicador de solvência das contas públicas.
Mas ao longo de todo o ano de 2014 e também neste início de 2015, a dívida cresceu muito.
A dívida bruta brasileira aumentou muito em um curto período de tempo. Em dezembro de 2013, o endividamento bruto do setor público correspondia a 56,5% do PIB. Em março de 2015, o dado mais recente disponível, a dívida bruta estava em 62,4%. Sim, caro leitor, um salto de quase 6 pontos porcentuais em apenas 15 meses.
Além do aumento da dívida pública bruta, a condução da política fiscal também vem sendo questionada pelo mercado financeiro, por investidores internacionais, agências de rating e mesmo empresários, que contam com a credibilidade do governo para realizar investimentos e contratar trabalhadores. A falta de transparência quanto a real situação das contas públicas, entre 2012 e 2014, foi somada a prática das "pedaladas fiscais", o nome dado aos atrasos propositais do Tesouro Nacional na transferência de recursos públicos a bancos, notadamente a Caixa Econômica Federal, que fazem pagamentos de programas, como o Bolsa Família, o seguro-desemprego, as aposentadorias e o abono salarial. Os atrasos visavam melhorar artificialmente as contas públicas.
Reveladas pelo Estadão no início do ano passado, as "pedaladas" foram comprovadas por auditores técnicos do TCU que investigaram a equipe econômica no fim do ano passado. Diante da comprovação, o Ministério Público (MP) junto ao TCU entendeu que a prática violou o artigo 36 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que proíbe que uma instituição financeira pública, como a Caixa, "financie" o Tesouro. Ao usar recursos próprios para pagar os programas que deveriam ser pagos com dinheiro do Tesouro, a Caixa financiou seu controlador. O TCU condenou o governo e agora aguarda a defesa de autoridades convocadas a se explicar.
O ministro do Planejamento, Nelson Barbosa, reconheceu nesta semana diante do Congresso Nacional que as "pedaladas" existiram e que elas chegaram a níveis "muito excessivos". Segundo Barbosa, que exerceu posições de destaque no governo federal entre 2003 e 2013 e agora novamente em 2015, durante a maior parte da vigência da LRF, o governo começou a corrigir esses "desequilíbrios" no fim do ano passado e que hoje estão em patamares "mínimos".
A defesa do governo é que essas pedaladas não configuravam uma operação de crédito entre o Tesouro e a Caixa - entendimento este passível de punição por crime fiscal - mas sim como algo normal dentro de um contrato de prestação de serviço entre as partes.
Quando o governo Dilma Rousseff foi condenado, por unanimidade, pelos ministros do TCU no julgamento realizado no mês passado, o economista Mansueto Almeida, especialista em contas públicas, escreveu texto em seu blog onde relatou que as diversas operações contábeis realizadas pelo governo eram "uma afronta direta" a Lei de Responsabilidade Fiscal. "A impressão que se tem é que, desde 2010, a cúpula do Ministério da Fazenda e do Tesouro Nacional passavam horas e dias planejando de que forma burlar artigos da Lei de Responsabilidade Fiscal", escreveu Almeida.
Segundo o economista Marcos Mendes, doutor pela USP e consultor legislativo do Senado, as diversas distorções recentes na política fiscal, que afrontam a LRF, poderiam ser resolvidas, em parte, com a criação de uma "instituição fiscal independente". Em texto publicado em seu site Brasil, Economia e Governo, Mendes defendeu que o governo brasileiro repetisse os passos dos Estados Unidos, da Inglaterra e também de Portugal, que contam com conselhos fiscais independentes. "Sua função é a de ser uma espécie de cão de guarda da estabilidade fiscal e da qualidade do gasto público. Devem fazer análises técnicas isentas, tornando-as públicas, buscando dar o máximo de transparência possível a suas avaliações", disse Mendes.
O quadro hoje em Brasília é dramático. A nova equipe econômica, liderada pelo ministro da Fazenda, Joaquim Levy, busca incessantemente a recuperação da credibilidade perdida. O mercado está cético, porque há muito a ser desfeito por Levy e companhia e há muita pressão para que tudo seja feito rapidamente. Em meio aos apertos feitos por Levy e Barbosa na liberação de recursos para despesas de custeio e também investimentos públicos, as elevações de impostos e as medidas provisórias do ajuste fiscal, que restringem benefícios trabalhistas e previdenciários, o governo Dilma Rousseff também convive com um fantasma....do primeiro governo Dilma Rousseff.
O relatório técnico do TCU comprovando as "pedaladas fiscais", o entendimento do Ministério Público de que as pedaladas constituem crime fiscal e a condenação unânime do governo no caso pelos ministros do Tribunal de Contas ligaram uma luz vermelha no Palácio do Planalto. As pedaladas são usadas pela oposição para sustentar um pedido de impeachment da presidente. Para completar, o Ministério Público Federal (MPF) abriu uma nova investigação, na semana passada, para averiguar se as "pedaladas fiscais" infringiram também o Código Penal.
Sim, caro leitor, crime penal.
Em meio a tudo isso, a Lei de Responsabilidade Fiscal completa 15 anos.
Algo a comemorar?
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3 PERGUNTAS PARA JOSÉ ROBERTO AFONSO
Um dos autores da LRF, o economista José Roberto Afonso, respondeu a perguntas feitas por este blog:
ESTADÃO:A Lei de Responsabilidade Fiscal chega agora a 15 anos de idade. A economia brasileira mudou muito desde maio de 2000. Qual era o cenário naquele momento de instituição da LRF? Quero dizer: porque ela precisou virar lei naquele estágio?AFONSO: O cenário tinha sido de uma sequência de crises (até criar o Real, em 1994) e externas (depois dele), respondida com um ciclo de mudanças estruturais (desestatização, Lei Kandir do ICMS, rolagem da dívida estadual) e um novo e vigoroso ajuste fiscal. Com um acerto de contas tão pesado com o passado e com medidas tão dolorosas no então presente, o presidente FHC queria novas regras que buscassem no futuro não repetir a história do passado. A vontade política do governo coincidiu com a iniciativa do Congresso que, na emenda da reforma administrativa, deu um prazo a FHC para enviar projeto para regulamentar a inovação da Constituinte de 1988. Mentiam os que diziam que era uma lei a pedido do FMI.
ESTADÃO:A LRF foi descumprida pelo governo federal, entre 2013 e 2014, segundo relatório técnico do TCU e parecer do Ministério Público por conta das chamadas "pedaladas fiscais". O sr. entende que a LRF pode estar sob risco? Como fazer para que ela não seja descumprida?AFONSO: A LRF não corre risco, em sua estrutura, e cabem às instituições democráticas cobrar as responsabilidades de quem a descumpriu. Agora, há uma oportunidade para as instituições de controle mostrarem à sociedade como fiscalizam, e com rigor. E quando entenderem que houve culpados, existem instituições para denunciar, julgar e punir. Fora isso, a imprensa se tornou um controle social por excelência.À parte punir quem errou, é importante evitar que os erros voltem a se repetir. Isso se deve fazer com novas e mais duras regras, e não só trocando os nomes dos responsáveis.
ESTADÃO: O que é possível fazer hoje, 2015, para que a LRF seja aprimorada?AFONSO:Antes de tudo, passou da hora de implementar o já previsto na LRF, como limite para dívida federal e conselho de gestão. Cabe corrigir as regras que falharam, como concessões indiscriminadas de garantias, de desonerações e de subsídios. Também é urgente aprovar uma nova lei geral de orçamento e contabilidade, para modernizar a que já tem 51 anos. Isso tudo exige mudanças legislativas e há tempos já existem várias e boas propostas no Congresso, mas que nunca foram apoiadas pelo governo. Como são projetos consistentes com a nova estratégia fiscal da atual equipe econômica espero que possam ao menos serem debatidos, e o ideal, aprovadas e adotadas.
*****Ao leitor que desejar mais detalhes, uma pequena cronologia das "pedaladas fiscais":
O misterioso caso dos R$ 4 bilhões
O conflito interno entre o Tesouro e a Caixa Econômica Federal
A investigação chega ao clímax
A investigação termina: governo Dilma Rousseff pode ter cometido crime fiscal
MPF vê indício de crime penal e abre nova investigação sobre pedaladas
Valores foram "muito excessivos", reconhece ministro do Planejamento sobre as pedaladas fiscais
O secretário do Tesouro Nacional, Marcelo Saintive, anunciou ontem uma ideia interessante: o órgão vai lançar o projeto "Tesouro Transparente", que, segundo Saintive, dará informações e estatísticas abertas sobre a gestão dos recursos públicos à sociedade. Também disse que o Tesouro criará um grupo de trabalho sobre governança e transparência nas contas públicas.
Vejamos como isso será feito.
