Daniel Vargas*Leonardo Munhoz**
Em 25 de maio de 2022, o Novo Código Florestal (Lei Federal n.º12.651/2012) completou 10 anos. Nasceu como pacto ousado e original, fruto de um raro consenso na história econômica nacional. Pouco dele, até o momento, contudo, foi implementado no país. Como avaliar seu passado? Quais os seus principais desafios? O que esperar do seu futuro?
O Novo Código Florestal inovou no ordenamento ambiental brasileiro. Substituiu o Código Florestal de 1965 (1) , e criou novo pacto entre regime de produção e de proteção ambiental no país. O novo Código reviu critérios de proteção de Áreas de Preservação Permanente (APP) e de áreas de Reserva Legal (RL) em vigor, sistematizando um vasto histórico das leis florestais desde 1934 (2), com inúmeras as alterações normativas de 1965, 1989 (3), 2001 (4), que compunham um sistema complexo e nem sempre claro.
O papel mais importante do novo Código Florestal Brasileiro foi criar "saída jurídica" para grave impasse que reinava no país: a regularização de passivos de APP e RL. Em parte, o problema fora criado pelo próprio Estado brasileiro, durante a ocupação do Centro-Oeste e Norte do país. A solução, agora, também dependia da ação Estado. E vem com a proposta do Programa de Regularização Ambiental (PRA) (5), que oferece caminho para o produtor rural reparar passivos de APP e de RL ocorridos até 22/07/2008.
A ideia-chave do PRA é criar espécie de contrato entre o produtor e o Estado. De um lado, o produtor rural reconhece seu passivo ambiental de APP e RL e se compromete a repará-lo. De outro, o Estado oferece um conjunto vantajoso de benefícios para que o produtor atinja a regularidade ambiental perante o Código Florestal.
A estrutura do PRA é formada por alguns elementos: o Cadastro Ambiental Rural (CAR), os Projetos de Regularização (PRADA) e o Termo de Compromisso. O Cadastro Ambiental Rural (CAR) é a entrada para a regularização ambiental: consiste na declaração formal do produtor sobre sua situação--e seu passivo ambiental. O PRADA, como o nome indica, é o projeto para solucionar o passivo, o que pode ocorrer por distintas rotas. O Termo de Compromisso sacramenta o acordo.
O PRA possui grande potencial de solução do passivo ambiental de APP e RL em propriedades rurais no Brasil. No conjunto, aproximadamente 22 milhões de hectares (6) de áreas rurais podem, pelo programa, sair do ambiente de ilegalidade e de incerteza, para ingressar em situação jurídica legal definitiva.
Apesar dos avanços jurídicos do novo Código, sua jovem existência foi marcada por desafios.
O primeiro é o questionamento constitucional de sua autoridade. O novo Código nasceu em briga. Logo após a sua publicação, quatro Ações Direta de Inconstitucionalidade (7) foram protocoladas pelo Ministério Público Federal e o Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) no Supremo Tribunal Federal, questionando dispositivos de regularização do PRA. Argumento central era de que a solução para o passivo ambiental seria menos restritiva do que as soluções anteriormente estabelecidas no Código de 1965 e, portanto, fragilizariam a proteção ambiental exigida na Constituição. O caso tramitou no Supremo por cinco anos - de 2013 a 2018 - antes de ter sua constitucionalidade finalmente reconhecida.
O questionamento constitucional do Código, na prática, operou como "terceiro turno" da política no país. O longo processo legislativo, marcado por idas e vindas, e chegando à formação de convergência ampla e preponderante no Congresso brasileiro, permaneceu em xeque, até a palavra final do Supremo Tribunal Federal, tomada apenas em 2018.
A judicialização criou um impasse na Administração Pública: deveria o administrador começar a implementar a norma sob judice, destacar recursos orçamentários, investir em novas tecnologias e arranjos, iniciar processo de formação e capacitação administrativos, sabendo que o novo Código, a qualquer instante, poderia ser "retirado" do ordenamento brasileiro? Ou seria mais prudente aguardar posição definitiva do Supremo, para evitar eventual desperdício de tempo e recursos, no caso de nulidades do Código?
O "terceiro turno" judicial contribuiu para atrasos na implementação do Código Florestal nos estados brasileiros. Prazos para implementação do CAR e do PRA foram, então, sucessivamente prorrogados, até que limites definitivos foram fixados em 31/12/2020 e 31/12/2022, respectivamente (8).Além dos problemas jurídicos, impasses administrativos graves também marcaram a vida do Código Florestal desde sua aprovação. A começar por atrasos na validação do CAR pelos órgãos ambientais estaduais.
De acordo com o Serviço Florestal Brasileiro, dos 6.619.447 cadastros inscritos no sistema (Siscar), 1.526.204 passaram por algum tipo de análise e somente 29.436 foram validados (9). Em outras palavras, menos de 1% dos cadastros foram efetivamente validados. Como a validação dos cadastros é essencial para verificar a regularidade ambiental do imóvel rural e direcioná-lo ou não para adesão ao PRA, a falta de concretização desta etapa impossibilita o avanço do processo de regularização do passivo ambiental no país.
As boas notícias, no campo administrativo, são avanços recentes na implementação do CAR em alguns estados brasileiros. No Espírito Santo, 100% dos cadastros já foram validados. Amapá, Amazonas, Distrito Federal, Rio de Janeiro e Paraná participam de projeto piloto do Serviço Florestal Brasileiro de análise dinamizada dos cadastros. A inovação tecnológica promete acelerar significativamente a avaliação dos cadastros no país. A experiência pode ser adotada, em breve, por outros estados da federação (10).
Por fim, o novo Código tem sofrido, crescentemente, com embates políticos que ameaçam reviver a velha briga entre extremos. De um lado, avançam ataques à norma em si. Lideranças ambientais têm questionado, com ênfase crescente, não apenas aspectos particulares do Código, mas a credibilidade do processo legislativo que construiu e pactuou a norma. A rejeição ao Código se aproxima perigosamente da rejeição ao regime normatizador. O Supremo Tribunal Federal reconheceu a constitucionalidade do Código.
De outro lado, tramitam no Congresso projetos de lei (PL) com a finalidade de alterar dispositivos pontuais, que foram, no passado, base para um acordo geral sobre o Código Florestal. O PL n.º 2.374/2020 (11) propõe alteração da data limite - de 22/07/2008 para 25/5/2012 - para acesso ao PRA e seus benefícios. O PL 2.429/2020 (12) propõe estender benefícios, incluindo suspensão da punibilidade e interrupção da prescrição de crimes para passivos após 22/07/2008. O PL 1.282/2019 (13) autoriza construção de reservatórios de água para projetos de irrigação em áreas de APP. Em ambiente de baixa implementação do Código, as propostas reabrem o pacto ambiental e produtivo formalizado em 2012.
Nos seus 10 anos, o novo Código Florestal criou caminho original para o avanço econômico-ambiental brasileiro. Criou um centro de convergência e de apoio, de lado a lado, para a construção de futuro novo. Não interessa ao país um retorno ao passado de fogo cruzado. A melhor perspectiva para o desenvolvimento sustentável brasileiro, nos próximos 10 anos, é abraçar, com máxima prioridade, a implementação do "pacto florestal", encarnado no novo Código. A ampla maioria do país está pronta para enxergar o valor deste projeto integrador, construtivo e capaz de reconhecer o papel de produtores como agentes de proteção do patrimônio ambiental brasileiro.
* Daniel Vargas, Professor da FGV EESP e da FGV Direito Rio, e Coordenador do Observatório de Bioeconomia da FGV.
** Leonardo Munhoz, Pesquisador do Observatório de Bioeconomia da FGV, doutorando e mestre em direito ambiental pela Pace University School of Law.
[1] Lei Federal n.º 4.771/1965
[2] Decreto n.º 23.793/1934
[3] Lei Federal n.º 7.803/1989
[4] Medida Provisória n.º 2.166/2001
[5] Art. 59 da Lei Federal n.º 12.651/2012
[6] SOARES-FILHO, Britaldo et al. Cracking Brazil's Forest Code. Science, v. 344, 2014. Disponível em: http://lerf.eco.br/img/publicacoes/Soares_Filho_etal_2014_artigo_Science.pdf. (acesso em 19 de julho de 2022)
[7] Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIN) n.º 4.901, n.º 4.902, n.º 4.903 e n.º 4.937. Já o Partido Progressista (PP) ingressou com a Ação de Arguição de Preceito Fundamental - ADPF nº 42, defendendo a constitucionalidade do Novo Código Florestal, contra-argumentando as ADINs.
[8] Lei Federal n.º 13.887/2019.
[9] Boletim Informativo de dados declarados até 20/05/2022. Disponível em: https://www.florestal.gov.br/documentos/car/boletim-do-car/6425-boletim-car-2022-05/file (acesso em 19 de julho de 2022)
[10] Chiavari, Joana; Cristina L. Lopes e Julia N. de Araujo. Onde Estamos na Implementação do Código Florestal? Radiografia do CAR e do PRA nos Estados Brasileiros. Edição 2021. Rio de Janeiro: Climate Policy Initiative, 2021. P. 46 e 54 Disponível em: https://www.inputbrasil.org/wp-content/uploads/2021/12/REL-WEB-Onde-Estamos-2021.pdf (acesso em 19 de julho de 2022)
[11] Disponível em: https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=8104406&ts=1654541942707&disposition=inline (acesso em 19 de julho de 2022)
[12] Disponível em https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=node01x7qvd2xltrtgn7hv5glg9jx722915667.node0?codteor=1893830&filename=PL+2429/2020 (acesso em 19 de julho de 2022)
[13] Disponível em https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=7923562&ts=1656001686968&disposition=inline (acesso em 19 de julho de 2022)
