Municípios: custos crescentes e receitas minguantes
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Municípios: custos crescentes e receitas minguantes

Instrumentos não tributários fortalecem os cofres públicos em vários municípios brasileiros, com expressivo incremento de recursos para investimentos em infraestrutura e construções de habitações de interesse social

Paulo Sandroni

08 de outubro de 2014 | 09h11

Ponte estaiada de São Paulo: recursos de contrapartidas econômicas (Foto:Renatto de Souza)

Ponte estaiada de São Paulo: recursos de contrapartidas econômicas (Foto:RenattodSousa)

A maior parte dos 5.569 municípios brasileiros depende dos repasses da União e dos Estados para o financiamento da produção de bens e serviços que brindam às suas populações. Os repasses são enviados pelo Fundo de Participação de Estados e Municipios (FPEM) por sua vez nutrido pelos tributos cobrados pela União e pelos Estados.

Com a queda acentuada do Pib, a partir de 2011 (em 2014 ameaça ser zero…) os tributos federais e estaduais sofreram a mesma sorte: a fatia redistribuída aos municípios também tende a encolher. Além disso, a queda no ritmo da atividade econômica também afeta negativamente os tributos cobrados diretamente pelos municípios. Em consequência, repasses e arrecadação tributária direta tendem a cair com o raquitismo do Pib que observamos a partir de 2011.

Esta tendência de baixa na arrecadação esbarra na tendência em sentido contrário de elevação dos custos unitários dos bens e serviços públicos oferecidos à população. As razões desta elevação estão intimamente relacionadas com o crescimento espacial das cidades.   Tal expansão obriga, por exemplo, a trajetos mais longos do transporte público: custa mais transportar um passageiro que vive a 15 km do seu local de trabalho do que transportar um que vive a 10 km.

O mesmo raciocínio se aplica à coleta de resíduos sólidos: é mais caro transportá-los a aterros sanitários localizados a 60km de distancia do que a 30 km. Isso para não falar dos congestionamentos que tornam estes longos trajetos ainda mais custosos pela demora em percorrê-los.

A outra face desta moeda é o aumento dos preços dos terrenos mais bem localizados o que inviabiliza a produção de  moradias para famílias de baixa renda próximas das áreas onde estão os empregos e os serviços públicos essenciais.

Esta carestia expulsa as famílias mais pobres para áreas periféricas agravando não só a situação social e econômica das mesmas mas também   contribuindo para aumentar  os custos dos serviços públicos oferecidos.

Veja-se por exemplo, a dificuldade do Minha Casa Minha Vida em produzir moradia para as famílias com renda de até três salários mínimos: é praticamente impossível encontrar terrenos não muito distantes dos centros  a preços accessíveis. Outros serviços essenciais como a saúde e a educação também observam custos unitários crescentes embora neste caso não sejam causados pela localização ou distancia das zonas centrais dos grandes centros urbanos.

Estes movimentos em sentido contrário provocam uma tensão muito grande nas finanças municipais e obrigam as Prefeituras a escolhas difíceis e em alguns casos traumáticas: incrementar a arrecadação via aumento da tributação local, ou deixar a população mais pobre desassistida e entregue à sua (má) sorte.

Aumentar a tributação local, para reduzir a dependência dos repasses é uma alternativa muitas vezes bloqueada por razões políticas ou jurídicas. Mas, em todo caso é um caminho possível, pois embora a carga tributária nacional tenha crescido de cerca de 25% do Pib em 1995 para 36% nos dias de hoje, a participação do IPTU no PIB não  supera  0,5%, enquanto nos Estados Unidos e Canadá por  exemplo,  ultrapassa os 3,0% do PIB.

Outra saída é engrossar as peregrinações de Prefeitos à Brasília, patrocinada todos os anos pela Confederação Nacional dos Municípios ( CNM) para solicitar mais recursos ao Governo Federal. Mas, este sofre dos mesmos constrangimentos: os custos unitários dos serviços que brinda como educação e saúde p. ex. também crescem, para não falar dos juros que paga por sua elevada dívida pública. O resultado tem sido uma incapacidade de realizar atendimento universal às populações que demandam serviços básicos, ou em alguns casos na deterioração no atendimento onde ele contempla apenas parte da população.

 Soluções não tributárias

Embora exista margem para aumentar a receita dos municípios especialmente pela aplicação do IPTU progressivo (desonerando os mais pobres, e onerando mais do que proporcionalmente os mais ricos), é importante examinar os instrumentos não tributários que podem fortalecer os cofres públicos.

Respaldados por legislação nacional e praticados em vários municípios brasileiros alguns instrumentos especiais tem permitido um expressivo incremento de recursos para investimentos em infraestrutura e construções de Habitações de Interesse Social ( HIS) em algumas cidades brasileiras notadamente em São Paulo.

O mais relevante é a Outorga Onerosa do Direito de Construir que constitui a entrega de direitos de construção adicionais ( seja um potencial construtivo maior, seja a mudança de uso) a proprietários de terrenos e/ou empreendedores imobiliários mediante contrapartida econômica.

Os Planos Diretores baseados no Estatuto da Cidade ( Lei 10.257 de 2001) podem estabelecer um coeficiente de aproveitamento básico e um coeficiente de aproveitamento máximo em suas áreas urbanas. Se o proprietário / empreendedor desejar ir além do coeficiente básico ( tendo como limite o coeficiente máximo) terá que pagar pela valorização que estes direitos de construção adicionais promovem.

As formas do pagamento desta contrapartida podem ser através da compra de Cepacs ( Certificados de Potencial Adicional de Construção)   nas áreas onde existem Operações Urbanas Consorciadas (OUC) ou através da Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) calculada diretamente caso a caso nas demais áreas  através de uma formula específica.

A arrecadação no Município de São Paulo tem sido expressiva: entre 2005 e 2012 nas OUC Faria Lima, Agua Espraiada, Centro e Agua Branca o total arrecadado alcançou cerca de R$ 5,7 bilhões. Estes recursos tem sido usados em obras de um menu pré-determinado de cada OUC. Por exemplo, a Ponte Estaiada sobre o Rio Pinheiros e a urbanização da favela Jardim Edith foram financiadas com recursos obtidos das contrapartidas econômicas ( venda de Cepacs) da OUC Agua Espraiada. Em relação às contrapartidas econômicas geradas pela OODC, Camila Maleronka e Fernanda Furtado estimam que em São Paulo entre 2005 e 2011 alcançaram cerca de R$ 1,245 bilhão. Somados, estes valores alcançam quase R$ 7 bilhões,  recursos estes obtidos de fontes não tributárias, e destinados exclusivamente ao investimento.

Nos municípios com centros urbanos menores onde o mercado imobiliário é menos dinâmico e a área rural é significativa, a maior valorização ocorre quando a estas áreas se transformam em urbanas. A valorização provocada por esta mudança de uso entrega aos proprietários destas áreas rurais um verdadeiro presente, pois o preço de  suas terras é multiplicado por 3, 5, 10 ou até mais por uma simples alteração do zoneamento, embora alguns Prefeitos achem que fazem um bom negócio, pois estas terras passam a pagar IPTU e não mais o ITR… Os Planos Diretores destes municípios poderiam estabelecer mecanismos de captura de valorização decorrentes da mudança de uso e com tais recursos financiar a implantação de infraestrutura necessária ao seu desenvolvimento.

Em síntese, nossa legislação permite que instrumentos de captura das diferentes fontes de valorização sejam utilizados em todo território brasileiro. Alguns municípios já o fazem em maior ou menor escala como São Paulo, Rio de Janeiro, Curitiba, Porto Alegre e Belo Horizonte. O que talvez esteja faltando em grande parte dos municípios brasileiros é vontade política para elaborar Planos Diretores que os contemplem e a aprovação de leis complementares que viabilizem seu uso.

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