A conta que não fecha

Opinião

Bernard Appy, O Estado de S.Paulo

06 Abril 2015 | 02h01

Em sua audiência na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal na terça-feira da semana passada, o ministro Joaquim Levy disse que precisamos tomar as decisões sobre política fiscal com base nas projeções para as contas públicas para os próximos dez anos. Ele não poderia estar mais correto.

No Brasil, o padrão da política fiscal das últimas décadas tem sido o de criar despesas com alto grau de rigidez, sem considerar seus efeitos de longo prazo. O resultado tem sido um volume crescente de despesas públicas como proporção do Produto Interno Bruto (PIB), o que tem exigido uma carga tributária também crescente, para evitar a insolvência do setor público.

Entre 1991 e 2014, as despesas primárias federais passaram de cerca de 11% do PIB para quase 19% do PIB (já considerados os novos números do PIB). No mesmo período, entre 1991 e 2013, a carga tributária saltou de 24% do PIB para pouco mais de 34% do PIB. Isso significa que, nos últimos vinte e poucos anos, os gastos federais cresceram mais de um ponto porcentual do PIB a cada três anos, enquanto a carga tributária cresceu quase um ponto porcentual do PIB a cada dois anos.

Apesar do grande crescimento das despesas, o nível de investimento público tem permanecido muito baixo, sendo de pouco mais de 1% do PIB, no caso da União, e não chegando a 3% do PIB, quando consideradas as três esferas de governo.

Este padrão de carga tributária crescente e baixo nível de investimento público é extremamente nocivo para o crescimento de longo prazo do País. Impostos constantemente em alta geram insegurança nas empresas e prejudicam o investimento. Já a insuficiência de investimentos públicos se reflete em deficiências de infraestrutura, dificultando a expansão das atividades produtivas.

Tão ou mais preocupante que essa trajetória das contas fiscais do País é o fato de que ela não resulta de uma escolha consciente dos brasileiros e de seus representantes no Congresso Nacional. Em nenhum momento houve uma escolha clara por um modelo de políticas públicas caracterizado por despesas correntes crescentes, baixo investimento e carga tributária cada vez mais alta.

A situação atual é o resultado de um conjunto de decisões fragmentadas e isoladas que foram criando uma série de despesas rígidas (muitas crescentes ao longo do tempo), sem considerar seu efeito conjunto nem seu impacto de longo prazo. Parte importante dessas despesas está associada a benefícios previdenciários e assistenciais, cujo crescimento (como proporção do PIB) explica cerca de dois terços do crescimento das despesas primárias da União nos últimos 20 anos.

Políticas sociais. Se nada for alterado, a tendência é de que o padrão observado nas últimas décadas se mantenha no futuro. Este ponto é importante para entender a discussão sobre políticas sociais no Brasil, na qual devem ser consideradas duas questões.

A primeira questão, explorada na parte inicial deste texto, é que o desenho das políticas sociais tem impactos fiscais relevantes de longo prazo, que podem afetar o potencial de crescimento do País (embora, é claro, o crescimento dependa de muitos outros fatores). E, quanto menos o Brasil crescer, menos recursos haverá no futuro para fazer políticas sociais.

A segunda questão, talvez mais importante, é que nem todas as despesas sociais são igualmente importantes e justificáveis. Em alguns casos há despesas inclusive injustificáveis. Este é o caso, por exemplo, da concessão vitalícia de pensões por morte para viúvas (ou viúvos) jovens e sem filhos, bem como de um sistema de seguro-desemprego que estimula a rotatividade dos trabalhadores. De meu ponto de vista, é o caso também de um modelo previdenciário que permite a aposentadoria de trabalhadores aos 50 anos, quando ainda estão em plenas condições de trabalhar, e de um sistema em que benefícios assistenciais não contributivos são mais generosos do que benefícios previdenciários financiados por contribuições.

É com base nessas questões que deve ser avaliada a agenda de mudanças no seguro-desemprego, no abono salarial e nas pensões por morte anunciada pelo governo no final de 2014. A discussão sobre esta agenda não pode ser apenas sobre a supressão ou não de direitos sociais, até porque o Brasil já fez uma opção por uma ampla rede de proteção social, e eu não vejo nenhuma chance de esta opção mudar nos próximos anos ou décadas.

A discussão tem de ser sobre quão justificáveis e importantes são os benefícios que estão sendo alterados relativamente a outros benefícios e políticas sociais. Em particular, a discussão tem de considerar os efeitos fiscais de longo prazo da estrutura atual de benefícios, pois é muito provável que se descubra que a conta não fecha sem um aumento constante da carga tributária, a redução ainda maior do investimento público ou o corte de outras despesas sociais.

É neste contexto que a proposta do ministro Levy de trazer para o debate a trajetória das contas públicas para os próximos dez anos é muito bem-vinda, pois é muito importante que a sociedade e os parlamentares entendam os custos do que está sendo feito e as opções disponíveis.

Em artigo recente, o novo ministro da Educação, Renato Janine Ribeiro, disse que a agenda atual do Brasil é a da melhora da qualidade dos serviços públicos. Mas, para melhorar a qualidade dos serviços públicos, é preciso fazer escolhas, e, para tanto, é essencial conhecer os custos e os benefícios das alternativas existentes.

Nada impede que, ao final, a decisão política seja a de manter o status quo, embora eu espere que não. Mas ao menos terá sido uma decisão consciente e fundamentada, e não o resultado de uma série de medidas fragmentadas, como vem ocorrendo nos últimos anos.

*Bernard Appy é consultor econômico e foi secretário executivo e secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda 

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