A trajetória insustentável da dívida pública

A partir de meados da década de 80 do século passado, foram implantadas várias medidas no sentido de promover ampla reforma institucional das contas públicas brasileiras, que até então careciam de um mínimo ordenamento legal que pudesse proteger o País de administradores públicos irresponsáveis. Esse ciclo de reforma começou com a extinção da chamada conta movimento do Banco Central no Banco do Brasil, mecanismo pelo qual era possível financiar gastos públicos, mesmo os não previstos no Orçamento, com pura e simples emissão monetária, e foi consolidado, em maio de 2000, com a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

Claudio Adilson Gonçalez*, O Estado de S.Paulo

02 de maio de 2016 | 07h36

Após esse ordenamento institucional e com o estabelecimento, no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, do chamado tripé macroeconômico (câmbio flutuante, metas de inflação e austeridade fiscal), o risco de o Brasil não honrar sua dívida pública parecia definitivamente afastado. Mesmo com o contínuo crescimento do gasto público como proporção do PIB, o custo do seguro contra default da dívida soberana brasileira, os chamados CDS (credit default swap), chegou, em 2012, a apenas 1% ao ano, para papéis com prazo de 5 anos. Há dois meses, antes de a probabilidade de impedimento da presidente Dilma tornar-se tão elevada como hoje, esse seguro custava mais de 5% ao ano. No momento em que este artigo estava sendo escrito, era de 3,3% ao ano.

Mediante cálculos simples de probabilidades, é possível associar o custo desse seguro ao risco de default atribuído pelo mercado. Por exemplo, para o CDS de 330 pontos (3,3% ao ano), a chance de o Brasil dar um calote parcial, digamos, de 40% em sua dívida, é estimada em 7% ao ano. Esse número não é trivial. Por exemplo, para o Chile, tal probabilidade é de aproximadamente 2% ao ano.

Ressalve-se que o custo do CDS depende de outros fatores não relacionados ao País, tais como liquidez do mercado, risco da contraparte (o vendedor da proteção) e o ambiente financeiro mundial, em particular os juros norte-americanos e o apetite global ao risco.

Sustentabilidade. A literatura econômica considera que a dívida pública é sustentável se a soma dos superávits primários (diferença entre as receitas e as despesas não financeiras do governo) esperados para um longo período de tempo, trazidos a valor de hoje mediante o desconto pelas taxas médias de juros de cada ano, for igual à dívida atual. Isso significa que a dívida é sustentável se o governo for capaz, ao longo do tempo, de arrecadar o suficiente não somente para pagar seus gastos correntes, mas também para honrar seus compromissos acrescidos dos devidos juros.

Esse conceito é intuitivamente simples, mas o cálculo de tal indicador para testar se a dívida é sustentável ou não envolve complexidades que excedem em muito o escopo deste artigo. Porém, a gravíssima situação fiscal do País ajuda o analista, não deixando margem à dúvida: mantida a trajetória atual, mesmo descontando os efeitos cíclicos da recessão sobre o déficit público, a dívida governamental brasileira é insustentável.

De fato, o rombo atual, ou seja, a diferença entre o déficit que vem sendo realizado pelo governo e o superávit necessário para estabilizar a dinâmica da dívida, é algo entre R$ 180 bilhões e R$ 300 bilhões por ano, ou seja, 3% a 5% do PIB. A larga faixa para essa estimativa se justifica pelo fato de ela depender de muitas variáveis, difíceis de prever. Pior, esse buraco cresce anualmente cerca de 0,4% do PIB, em razão da evolução das chamadas despesas obrigatórias.

Assim, não resta dúvida de que a dívida pública brasileira está em trajetória explosiva. Mesmo considerando um cenário relativamente otimista, em que a economia saia da recessão em 2017 e comece a crescer moderadamente (cerca de 2% ao ano), a relação dívida bruta/PIB, no conceito utilizado pelo Fundo Monetário Internacional, subirá de 53%, em 2013, para 85%, no final de 2018.

Natureza estrutural. O que torna o ajuste fiscal do País muito difícil é a natureza estrutural do déficit público. De um lado, praticamente não há espaço para elevação da receita como proporção do PIB, a não ser a que deve ocorrer quando a economia sair do atual ciclo recessivo, mas isso claramente é insuficiente para corrigir o tamanho do desequilíbrio.

As despesas totais da União, por sua vez, vêm crescendo de forma acelerada em proporção do PIB, tanto em razão da contração recente da atividade econômica como em decorrência do aumento absoluto delas, tendo passado de 14,5% do PIB, em 1998, para 20% do PIB, no início deste ano. No mesmo período, os benefícios previdenciários passaram de 4,8% do PIB para 7,5% do PIB.

Outras despesas obrigatórias, que incluem, entre outras, abono e seguro-desemprego, a Lei Orgânica da Assistência Social (Loas) e a Renda Mensal Vitalícia (RMV), subsídios, subvenções e desonerações tributárias, também cresceram substancialmente ao longo desse período, tendo passado de pouco menos de 1% do PIB para mais de 4% do PIB. Já as despesas discricionárias (inclusive investimentos) e os gastos com pessoal e encargos têm se mantido relativamente estáveis ao longo dos últimos 20 anos, flutuando, cada uma delas, entre 3% e 5% do PIB.

Assim, não se trata simplesmente de ter um presidente da República ciente do problema, amparado por uma excelente equipe econômica e disposto a cortar gastos. Como vimos, as despesas discricionárias, sobre as quais o Poder Executivo tem maior capacidade de controle, já estão relativamente contidas.

O cerne do desequilíbrio fiscal está nas chamadas transferências, principalmente benefícios previdenciários, subsídios e subvenções e programas sociais. Para conter o crescimento explosivo desses gastos é necessário um amplo e sólido acordo político, pois haverá fortes resistências às medidas necessárias, tanto no meio empresarial quanto em segmentos da população. Eis o grande desafio do provável governo Temer. Se fracassar, a percepção de insolvência da dívida pública se consolidará, e isso não só impossibilitará a solução da atual crise econômica, como poderá agravá-la ainda mais.

*ECONOMISTA, DIRETOR-PRESIDENTE DA MCM CONSULTORES, FOI CONSULTOR DO BANCO MUNDIAL, SUBSECRETÁRIO DO TESOURO NACIONAL E CHEFE DA ASSESSORIA ECONÔMICA DO MINISTÉRIO DA FAZENDA

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