ANDRE DUSEK | ESTADAO CONTEUDO
ANDRE DUSEK | ESTADAO CONTEUDO

Roberta Paduan, especial para o Estado

17 Dezembro 2017 | 05h00

Depois de passar quase quatro anos no Senado, um projeto de lei que propõe medidas para fortalecer as agências reguladoras federais acaba de completar um ano na Câmara, sem que os deputados tenham nem sequer iniciado a análise da matéria. O único passo dado na Casa até agora foi a indicação dos parlamentares que formarão a Comissão Especial criada para examinar o texto aprovado no Senado. A comissão, no entanto, ainda não foi instalada. A reunião que inauguraria os trabalhos, marcada para 23 de agosto, não aconteceu por falta de quórum. Resultado: a comissão permanece sem prazo para começar a funcionar.

O PL 6621/2016 avança ao propor medidas que aprimoram a governança das agências, especialmente ao definir regras para a nomeação de cargos de direção. A exemplo da Lei das Estatais, aprovada no ano passado, o objetivo é reduzir o espaço para a indicação de diretores sem a qualificação técnica necessária, alçados ao cargo em razão de apadrinhamento político.

A escolha de um diretor de agência é um processo praticamente sigiloso. Um dos assistentes mais próximos do presidente da República, geralmente ligado à articulação política do governo, recolhe nomes de candidatos entre políticos da base aliada, com o objetivo de satisfazer alguém ou alguma legenda. Em seguida, acontece o rito oficial: o chefe do Executivo envia o nome escolhido para sabatina e aprovação (ou não) do Senado.

A chance de o nome enviado pelo presidente ser rejeitado pelo Senado é diretamente proporcional à capacidade de articulação do governo. “Até hoje, apenas três candidatos foram barrados pelos senadores e, em todos os casos, o objetivo foi demonstrar descontentamento com o governo”, afirma Floriano de Azevedo Marques Neto, professor da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. No caso ocorrido em 2012, quando Bernardo Figueiredo foi barrado para a recondução como diretor-geral da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), o senador Romero Jucá, então líder do governo Dilma, declarou: “Foi uma posição política de pessoas não satisfeitas. Tem insatisfação em todos os partidos. É o ministro que não atendeu, é a emenda que não saiu”.

Caso o PL seja aprovado na Câmara, tal qual passou no Senado, o presidente passará a nomear os diretores de agências reguladoras com base em listas tríplices. Os nomes da lista serão escolhidos após uma pré-seleção baseada na análise do currículo dos candidatos que atenderem a um “chamamento público”.

O texto também estabelece que só poderão concorrer a esse tipo de vaga aqueles profissionais que tiverem, pelo menos, dez anos de atuação no setor regulado, ou quatro anos de trabalho em função executiva na área. A proposta ainda proíbe a nomeação de titulares de mandato eletivo, em qualquer esfera de poder, ou sindical. Os candidatos também não podem ter participação direta ou indireta em qualquer empresa que atue no setor regulado.

Esse conjunto de regras seria capaz de barrar boa parte dos diretores que já passaram pelas dez agências federais e eliminaria muitos dos que ainda lá estão. “Não há uma forma de blindar completamente uma agência contra a indicação de membros inadequados, mas a criação de regras que aumentam a transparência do processo é, sem dúvida, positiva”, afirma Alexandre Aragão, advogado e professor de direito administrativo da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj). “Se a seleção de um diretor for, de fato, amplamente divulgada e aberta a todo cidadão, um candidato que se sinta preterido injustamente pode contestar a seleção, pode ir à imprensa, enfim, quanto mais transparência, mais chance de haver controle social.”

Morosidade, apesar da urgência. A morosidade no trâmite do projeto das agências reguladoras no Congresso contrasta com a importância do tema para o País. Essas agências regulam e fiscalizam setores responsáveis por mais da metade do PIB nacional. Elas também têm impacto direto no dia a dia das pessoas. São responsáveis, por exemplo, por fiscalizar a qualidade das pistas dos aeroportos, pela definição do índice de reajuste dos planos de saúde, das tarifas de energia e uma infinidade de questões que afetam a segurança, o bolso e a qualidade de vida de qualquer cidadão.

Para entender a relevância das agências reguladoras, é preciso conhecer um pouco da origem desses órgãos e do papel que eles desempenham – ou deveriam desempenhar.

A primeira agência reguladora foi criada há mais de cem anos nos Estados Unidos, para disciplinar o funcionamento das ferrovias. Na época, os fazendeiros do meio oeste americano estavam sendo prejudicados pelos preços do transporte ferroviário, um dos setores classificados como monopólio natural.

Nesse tipo de segmento, o custo da infraestrutura é tão elevado, que inviabiliza a existência da competição, ou seja, não dá para construir uma ferrovia ao lado da outra para competir pelos mesmos clientes, pois o preço do frete torna-se inviável para os próprios usuários. O mesmo acontece com outros serviços de utilidade pública, como distribuição de energia, de água, de gás, aeroportos, portos e rodovias.

O problema é que monopólios e oligopólios tendem a negligenciar a qualidade dos serviços e a exorbitar nos preços, como reclamaram os fazendeiros americanos. A saída encontrada nos Estados Unidos para resolver o impasse foi criação de uma agência de Estado para regular e fiscalizar o setor ferroviário.

As autoridades reguladoras nasceram, portanto, com o papel de simular a competição em setores especiais, aqueles em que a concorrência provoca prejuízo, em vez de benefícios à sociedade. A alta qualificação de seu corpo técnico é, portanto, obrigatória. “A função do órgão regulador é como a de uma equipe de profissionais que estuda todas as condições de um carro para que ele tenha o melhor desempenho possível com o menor consumo de combustível”, explica Maria Augusta Feldman, advogada e ex-presidente da Associação Brasileira das Agências Reguladoras.

Essa equipe, segundo Maria Augusta, tem de saber o ponto ideal do motor, a calibragem dos pneus, a hora certa de trocá-los, a vida útil de cada peça, dos fluidos, enfim, tudo para que o motorista tenha o carro funcionando perfeitamente, sem parar no meio da rua, mas também sem gastar dinheiro à toa.

A missão da agência americana, no entanto, não era proteger os fazendeiros, mas garantir que o setor ferroviário continuasse funcionando e se expandindo para beneficiar o conjunto da economia. Para isso, o preço do frete teria de ser suficiente para remunerar as empresas ferroviárias, que deveriam continuar investindo nas estradas de ferro, mas sem que elas exorbitassem nos preços, simplesmente por serem monopolistas em suas rotas.

No Brasil, as agências reguladoras foram criadas apenas na década de 1990, como instrumento para viabilizar a privatização ou a abertura de setores onde reinava o monopólio estatal. As empresas privadas só se aventurariam a entrar em áreas historicamente operadas por estatais se tivessem garantias de que os contratos de concessão, geralmente de longo prazo, seriam respeitados, apesar das mudanças de governos.

A hesitação do setor privado era justificada. Quando os setores de infraestrutura eram totalmente estatais, governos de todos os partidos não tinham pudor de barrar reajustes de tarifas de serviços como o de energia, particularmente em períodos de alta inflacionária. O populismo tarifário foi responsável por provocar sucessivos prejuízos às estatais e, consequentemente, comprometer investimentos em todos os setores de infraestrutura.

Nenhuma empresa privada se arriscaria a entrar em um negócio, correndo o risco de ter o preço de seu produto congelado pelo governo. No Brasil, portanto, as agências reguladoras brasileiras surgiram para garantir que as regras do jogo – o contrato de concessão – fossem respeitadas, independentemente do grupo político que estivesse no poder.

O contexto de criação das agências brasileiras – o período de privatizações na década de 1990 –, provocou uma confusão de conceito, como se esses órgãos tivessem apenas o papel de proteger as concessionárias. Nada mais equivocado, afirmam os especialistas em regulação. “A autoridade reguladora não pode ser cooptada nem pelas empresas, nem pelo governo, nem pelos usuários”, afirma o economista Adriano Pires, um dos estruturadores da Agência Nacional do Petróleo (ANP), criada em 1997.

Atingir o equilíbrio ensinado na teoria da regulação não é algo fácil em lugar nenhum do mundo. As tecnologias, os hábitos das pessoas e as economias mudam o tempo todo. No Brasil, onde as agências têm 20 anos, no máximo, o mundo real ainda está distante do ideal. Mas economias mais desenvolvidas ensinam que o melhor caminho é trabalhar para aprimorá-las. Não o contrário.

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Roberta Paduan, especial para o Estado

17 Dezembro 2017 | 05h00

A grave crise fiscal e a enorme necessidade de modernização de infraestrutura tornam ainda mais urgente a discussão sobre o tema da regulação no Brasil. “Fortalecer o ambiente regulatório brasileiro não é mais uma opção, é imperativo. Com o Estado sem dinheiro para nada, é preciso atrair investimentos privados de qualidade, o que só é possível se contarmos com autoridades reguladoras respeitadas”, afirma o economista Cláudio Frischtak, sócio da consultoria Inter.B. São esses órgãos, explica Frischtak, que zelam pela saúde do setor e garantem o cumprimento dos contratos.

Um estudo feito pela Inter.B, a pedido do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (Ipea), comparou o estoque de capital de infraestrutura existente no País com o estoque ideal, ou seja, o conjunto de infraestrutura que deveria existir, de forma que os setores analisados apresentassem um nível de qualidade comparável ao de países desenvolvidos.

Os setores avaliados no estudo foram os de energia elétrica, transportes, telecomunicações e saneamento básico. O resultado é desalentador. O estoque atual corresponde a 36% do Produto Interno Bruto (PIB), pouco mais da metade do estoque-alvo, que deveria alcançar 60% do PIB.

Dobrar investimento. De acordo com Frischtak, para alcançar a infraestrutura desejada nas quatro áreas analisadas, o Brasil teria de investir o dobro do que investe hoje durante 20 anos consecutivos. O setor de transportes é o que apresenta um hiato maior entre o estoque existente e o estoque-alvo.

Os investimentos nessa área teriam de praticamente triplicar nas duas próximas décadas para que o estoque-alvo fosse atingido, segundo o estudo.

“O Brasil não tem a menor condição de avançar nas áreas de infraestrutura sem a participação massiva da iniciativa privada, ou seja, sem novas concessões e parcerias público-privadas”, afirma o economista Raul Velloso, especialista em contas públicas. “Não existe espaço no Orçamento da União para investir níveis minimamente decentes em infraestrutura. E isso não está acontecendo só agora, por causa atual da crise fiscal”, diz Velloso. Segundo o economista, a Constituição de 1988 carimbou quase todo o Orçamento para áreas que não são as de infraestrutura.

Com isso, a margem de manobra dos governos é mínima, e o dinheiro para esse tipo de investimento nunca será suficiente.

Um outro estudo, esse feito pelo Ipea em parceria com o Instituto Brasileiro de Economia (Ibre), da Fundação Getúlio Vargas, revelou que, de janeiro a maio, o governo federal investiu o equivalente a 0,39% do PIB em infraestrutura. Caso o ritmo permaneça até o fim do ano, 2017 só perderá para 2003, o pior do período de 2001 a 2016, quando o investimento do governo central foi de 0,30% do PIB.

O pacote de privatizações anunciado recentemente pelo governo federal, que pretende vender 57 empresas estatais, aponta para uma mudança de rumo, o de aumento de investimento. Ao mesmo tempo, reforça a importância de fortalecer as agências reguladoras. São esses órgãos que ajudarão a modelar os contratos que o governo pretende fechar com as concessionárias.

Também serão os responsáveis por fiscalizar as empresas que ganharem as concessões. Não é demais lembrar que os serviços prestados por elas afetam o bolso, a segurança e a qualidade de vida de todo brasileiro.

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Roberta Paduan, especial para o Estado

17 Dezembro 2017 | 05h00

Se as regras propostas no projeto de lei das agências reguladoras já estivessem em vigor, o advogado Ricardo Fenelon das Neves Júnior, genro do atual presidente do Senado, Eunício Oliveira (PMDB-CE), provavelmente não teria assumido uma das diretorias da Agência Nacional de Aviação (Anac), em abril de 2016.

Na época de sua indicação pela presidente Dilma Rousseff, em julho de 2015, Fenelon Júnior tinha 28 anos e, há quatro, havia se formado em Direito. Não contava, portanto, com 10 anos de experiência no setor, nem com quatro anos de atuação em posições executivas na área.

Na documentação apresentada ao Senado antes da sabatina, o advogado detalhou sua experiência na área de aviação: fizera dois estágios, quando estudante, um na procuradoria da Anac e outro no juizado especial do aeroporto de Brasília, onde atendia passageiros com problemas. Apesar da pouca experiência, Fenelon Júnior não teve nenhum problema para ser aprovado pela Comissão de Infraestrutura do Senado.

Um mês antes de ser indicado ao cargo, o então candidato à vaga da Anac recebeu mais de 1.200 convidados em sua festa de casamento com Marcela, filha de Eunício Oliveira. Entre os convidados estavam, além de vários senadores, o então vice-presidente da República, Michel Temer, o presidente da Câmara, Eduardo Cunha, e a ex-presidente Dilma.

O atual diretor-geral da ANTT, Jorge Luiz Macedo Bastos, também teria dificuldades de ingressar na agência. Ao assumir uma das diretorias da agência, em 2010, o próprio Bastos afirmou que a única experiência que possuía no setor de transportes era como usuário.

Bastos chegou à ANTT por indicação do ex-senador Wellington Salgado (PMDB-MG), de quem era assessor parlamentar. Ao mesmo tempo, Bastos dirigia o time de basquete Universo, um dos principais da liga brasileira naquela época. O time era patrocinado pela Universidade Salgado de Oliveira, conhecida como Universo, de propriedade de Wellington Salgado. A falta de vivência na área, no entanto, não o impediu de se tornar diretor-geral da ANTT em abril de 2015, com mandato até 2018.

O caso mais ruidoso envolvendo diretores de agências reguladoras foi revelado em 2012, com a deflagração da Operação Porto Seguro, da Polícia Federal. Paulo Rodrigues Vieira, então diretor da Agência Nacional de Águas (Ana), foi preso por suspeita de corrupção e improbidade administrativa. Seu irmão, Rubens Carlos Vieira, que ocupava o cargo de diretor de infraestrutura da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), foi preso na mesma operação.

Ambos foram alçados aos cargos por recomendação de Rosemary Noronha, ex-chefe do gabinete da Presidência em São Paulo nos governos Lula e Dilma. Assim como os Vieiras, a então chefe de gabinete da presidência foi presa e se tornou ré em ações penais na Justiça Federal.

Os irmãos Vieira começaram a ser investigados em 2011, depois que um auditor do Tribunal de Contas da União (TCU) revelou à PF que havia recebido R$ 100 mil de propina (de um total prometido de R$ 300 mil) de Paulo Vieira. Em troca, o auditor delator deveria direcionar um parecer técnico do TCU, de forma a beneficiar a empresa Tecondi, dona de um terminal de contêineres no Porto de Santos.

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Roberta Paduan, especial para o Estado

17 Dezembro 2017 | 05h00

Apesar de avançar em vários aspectos que ajudam a aumentar a independência das agências reguladoras, o projeto de lei que tramita na Câmara é praticamente inócuo ao tratar da autonomia financeira desses órgãos. “Não há como falar em independência, sem autonomia orçamentária”, afirma Floriano de Azevedo Marques Neto, professor titular de Direito Administrativo da Escola de Direito da USP.

As agências foram criadas por leis que definem as fontes de recursos para custeá-las (geralmente taxas cobradas das empresas reguladas), mas essa regra nunca foi respeitada. As taxas cobradas dos agentes regulados vão direto para o Tesouro, que repassa o dinheiro para os órgãos reguladores de acordo com a situação fiscal da União.

Na prática, as agências amargam contingenciamentos históricos, sem conseguir acessar os recursos a que têm direito por lei. Todo ano, cada agência submete seu plano orçamentário ao respectivo ministério supervisor (a Agência Nacional de Energia Elétrica e a Agência Nacional de Petróleo, por exemplo, têm o Ministério de Minas e Energia como supervisor). Depois de analisar o pleito, e geralmente reduzir o valor reivindicado, os ministérios supervisores enviam a proposta orçamentária ao Ministério do Planejamento, que é o que dá o veredicto final.

O projeto de lei que tramita na Câmara apenas elimina uma das etapas da aprovação orçamentária. Em vez de submeter o plano orçamentário ao ministério supervisor, a agência passa a negociar os orçamentos diretamente com o Planejamento. “O que muda é apenas o interlocutor. A dependência de recursos do governo continua a mesma”, afirma Romeu Rufino, diretor-presidente da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel).

De acordo com Alexandre Aragão, professor de Direito Administrativo da Uerj, as agências reguladoras merecem um tratamento diferente do ponto de vista orçamentário por, pelo menos, dois motivos. Primeiro, porque elas têm o papel de regular setores relevantes, nos quais os governos têm interesses (como manter uma tarifa congelada ou aumentar impostos de serviços do setor, por exemplo) e nos quais o governo pode ser o próprio regulado (ao controlar uma estatal que opere na área de atuação da agência).

“Não é raro que a autoridade reguladora tenha de decidir contra a vontade do governo da ocasião, e, portanto, não é conveniente que ela dependa financeiramente desse governo”, afirma Aragão. O segundo motivo para que as agências tenham tratamento orçamentário diferenciado é legal, pois, se as leis de criação das agências já estabelecem fontes de recursos para esses órgãos, tais leis estão sendo descumpridas.

Em 2016, o contingenciamento da Aneel praticamente paralisou a fiscalização das obras de construção de usinas e linhas de transmissão de energia. “Mandar um técnico a campo, em regiões remotas do País, custa dinheiro. Mas a não realização de um trabalho como esse pode gerar efeitos negativos em cascata, que, no final das contas, chegará ao consumidor final, seja pela via do aumento de preços da energia ou pela falta de energia”, afirma Rufino, da Aneel.

Dos R$ 200 milhões pedidos pela Aneel na proposta orçamentária do ano passado, o Ministério de Minas e Energia autorizou apenas R$ 120 milhões. Ao longo do ano, com o recrudescimento da crise fiscal, o Ministério do Planejamento determinou mais cortes que reduziram os R$ 120 milhões para menos de R$ 50 milhões, um quarto do planejado inicialmente. Só depois de muito protesto da agência, que enviou ofícios ao governo e ao Ministério Público explicando as consequências da limitação orçamentária, o Planejamento restabeleceu o valor combinado (R$ 120 milhões). Nesse meio tempo, vários serviços foram prejudicados. O de ouvidoria, que faz o atendimento ao cliente, chegou a ser interrompido por dois meses.

O projeto de lei também não avança nada em relação à autonomia administrativa das agências. Trecho da proposta aprovada no Senado diz que “a natureza especial conferida à agência reguladora é caracterizada pela ausência de tutela ou de subordinação hierárquica, pela autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira”. No parágrafo seguinte, porém, a proposta acaba com toda autonomia administrativa. Pela proposta, as agências continuarão tendo de pedir autorização ao governo federal, nesse caso ao Ministério do Planejamento, para realizar concursos públicos, para fazer qualquer alteração no quadro de pessoal e até para conceder diárias e passagens em deslocamentos nacionais e internacionais.

Embate ideológico prejudicou definição sobre papel das agências

A breve história das agências reguladoras no Brasil foi marcada, até agora, não pela discussão sobre regulação em si, mas por um embate ideológico entre os dois grupos políticos que se sucederam no poder nas duas últimas décadas. No fundo, o debate sobre regulação se transformou em um embate sobre privatização. Para petistas e outras legendas autoproclamadas de esquerda, as agências reguladoras haviam sido criadas para que tucanos e demais liberais privatizassem empresas estatais. 

Em 2003, quando Lula assumiu a Presidência, as agências reguladoras eram órgãos recém-criados. Algumas ainda estavam em fase de implantação. Dentro do novo governo, reinava a ideia de que as agências usurpavam as funções dos governos e deveriam, portanto, ser subordinadas aos ministérios ligados aos setores regulados.

“No primeiro mandato de Lula, o Haroldo chegou na ANP para acabar com a agência”, afirma um ex-diretor da Agência Nacional de Petróleo (ANP) que pede para não ser identificado. “Nós trabalhamos duro para mostrar que a função da agência era impulsionar o setor de petróleo, e não privatizar a Petrobrás, como ele acreditava.” Haroldo Lima, militante e dirigente histórico do PCdoB, foi nomeado como diretor da ANP no início do governo Lula e assumiu a diretoria-geral da agência em 2005, onde permaneceu até 2012.

“As agências foram muito politizadas nos governos Lula e Dilma”, afirma Floriano de Azevedo Marques Neto, professor da USP. “No primeiro mandato de Lula, a politização foi mais ideológica. A partir do segundo mandato e no período Dilma os cargos de direção entraram mais na barganha política.”

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