Alívio para as empresas e desastre federativo

Opinião

BERNARD APPY, O Estado de S.Paulo

22 Dezembro 2014 | 02h02

Na última semana, a pedido do futuro ministro da Fazenda, Joaquim Levy, o Senado Federal decidiu adiar para 2015 a votação do Projeto de Lei do Senado n.º 130, de 2014 (PLS 130), que trata da convalidação dos benefícios da guerra fiscal do ICMS. Apesar do adiamento, os senadores deixaram claro que pretendem aprovar o projeto no início do próximo ano. O problema é que, a depender da forma como este projeto for aprovado, se pode criar um enorme problema para os Estados brasileiros.

Para entender esta questão é preciso explicar o que é a guerra fiscal e retomar o debate recente sobre o tema.

Desde o final dos anos 1980, tornou-se prática comum a concessão, pelos Estados, de benefícios no âmbito do ICMS para atrair empresas. Para serem legais, esses benefícios teriam de ser aprovados por unanimidade pelo Confaz (colegiado que congrega os 27 secretários estaduais de Fazenda). No entanto, a grande maioria dos benefícios concedidos pelos Estados não foi aprovada pelo Confaz, o que significa que é ilegal.

Apesar da ilegalidade dos benefícios, muitas empresas realizaram investimentos com base em incentivos concedidos pelos Estados, num processo que ficou conhecido como "guerra fiscal" do ICMS.

Na maioria dos casos, os benefícios são concedidos para empresas que vendem a maior parte de sua produção para outros Estados. Isso é possível porque, nas transações interestaduais, parte importante do ICMS (usualmente o equivalente a uma alíquota de 12%) é devida ao Estado de origem da mercadoria. Assim, por exemplo, numa transação interestadual um benefício correspondente a 75% do débito do ICMS corresponde a uma redução do imposto devido equivalente a 9% do preço da mercadoria. Se a alíquota interestadual fosse de 4%, este mesmo benefício corresponderia a apenas 3% do valor da mercadoria.

Como a derrubada dos benefícios da guerra fiscal depende do julgamento pelo Supremo Tribunal Federal (STF) de ações diretas de inconstitucionalidade, é muito difícil de eliminar os benefícios existentes. Apesar de o STF ter historicamente se posicionado pela inconstitucionalidade dos benefícios da guerra fiscal, os Estados usualmente encontram formas de contornar as decisões do STF, inclusive revogando os dispositivos legais questionados e reeditando dispositivos semelhantes logo em seguida.

Neste contexto, em 2012 o STF pôs em discussão uma proposta de Súmula Vinculante (de n.º 69), explicitando que qualquer benefício do ICMS concedido sem prévia aprovação pelo Confaz é inconstitucional. Em março de 2014, a Procuradoria-Geral da República se manifestou a favor da aprovação da Súmula 69, sem nenhuma modulação.

Embora a Súmula 69 ainda não tenha sido aprovada, essa situação gerou grande preocupação nas empresas que receberam benefícios da guerra fiscal, pois uma súmula do STF vincula todos os agentes públicos (inclusive estaduais), sob pena de responsabilização pessoal. Adicionalmente, se não houver modulação, as empresas poderão ter de recolher valor equivalente ao benefício recebido nos últimos cinco anos.

PLS 130. É neste contexto que surge o PLS 130, que estabelece um quórum reduzido do Confaz para a aprovação de um convênio tratando da remissão dos créditos tributários relativos aos benefícios da guerra fiscal (ou seja, o perdão de valores devidos relativos ao passado). O PLS 130 vai, no entanto, além, uma vez que permite a manutenção dos benefícios por prazos que vão até 15 anos, e mesmo a concessão de benefícios equivalentes aos existentes para novas empresas.

Para as empresas que receberam benefícios da guerra fiscal, a convalidação dos benefícios, nos termos do PLS 130, seria um grande alívio, pois os incentivos ilegais seriam legalizados.

A grande questão é que, em toda a discussão sobre a guerra fiscal realizada nos últimos anos, a convalidação dos benefícios estava condicionada a uma redução da alíquota interestadual do ICMS. Ou seja, aceitava-se a legalização dos benefícios desde que os mesmos fossem reduzidos, por meio de uma redução da alíquota interestadual para 4%.

O PLS 130 não condiciona, no entanto, a convalidação dos benefícios (e sua manutenção por mais 15 anos) à redução da alíquota interestadual. Se o projeto for aprovado nos termos atuais, é muito provável que assistamos a uma explosão na concessão de benefícios do ICMS pelos Estados. Esse é um cenário altamente plausível, pois atualmente a concessão de benefícios é limitada pelo fato de que estes são ilegais e pelo temor das empresas de retaliações por parte dos Estados prejudicados.

Neste cenário, seria de esperar uma enorme queda da arrecadação de ICMS no País, criando sérios problemas para a gestão da política fiscal dos Estados brasileiros - principalmente dos mais industrializados.

Para complicar, os Estados condicionam a redução da alíquota interestadual do ICMS à criação, pela União, de um fundo de compensação de perdas e de um fundo de desenvolvimento regional. Porém, na atual conjuntura fiscal, a União não dispõe de recursos para viabilizar a constituição desses fundos.

É essa situação que me leva a manifestar grande preocupação com a aprovação do PLS 130, que, se for aprovado sem a redução da alíquota interestadual do ICMS, poderá conduzir a um desastre federativo.

Embora a preocupação das empresas com a convalidação dos benefícios da guerra fiscal seja compreensível e justificável, é necessário encontrar uma solução em que essa convalidação venha acompanhada da redução das alíquotas interestaduais. E é preciso encontrar uma solução em que a compensação pela redução das alíquotas interestaduais seja compatível - no tempo e em valor - com as limitações fiscais do governo federal.

* Diretor da LCA Consultores, foi secretário executivo e secretário de política econômica do Ministério da Fazenda

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