Avanço e retrocesso na política fiscal

Do ponto de vista fiscal, o principal desafio de 2017 será cumprir a meta de resultado primário

Nelson Barbosa*, O Estado de S.Paulo

24 Dezembro 2016 | 15h40

A recuperação da estabilidade fiscal é condição necessária para a retomada do desenvolvimento econômico e social do Brasil. Porém, na conjuntura atual de queda do nível de atividade, a estabilização do endividamento público também depende do crescimento da economia. Não é possível ter uma coisa sem a outra e isso exige uma estratégia de política econômica que combine flexibilização fiscal no curto prazo com reformas estruturais de longo prazo, tanto do lado da despesa quanto da receita pública. Nesse sentido, aparentemente houve um avanço no diagnóstico e enfrentamento do nosso desafio fiscal em 2016.

Há quase um ano, quando o governo propôs uma estratégia gradualista de reequilíbrio orçamentário, com geração temporária de déficits primários, a maioria dos analistas condenou tal opção por acreditar necessário e possível um ajuste rápido, mesmo que isso implicasse queda adicional da renda e do emprego. Hoje já há um consenso de que a política fiscal não deve aprofundar a recessão, que é melhor o governo absorver a queda de arrecadação via redução temporária do seu resultado primário e focar suas ações em uma reforma de longo prazo, em medidas que controlem o crescimento do gasto público e recuperem a receita tributária mais à frente. Apesar da retórica do debate político, esse foi exatamente o teor da proposta de reforma fiscal apresentada pelo governo Dilma no início de 2016.

Para obter o reequilíbrio fiscal de modo duradouro é preciso mudar nossa legislação, adotando metas de gasto público ao invés de metas de resultado primário. Foi com essa visão que em março deste ano o governo federal propôs um teto para o gasto primário da União, a ser fixado em porcentual do PIB, pelo período de quatro anos. A proposta também incluía uma cláusula especial para lidar com situações de baixo crescimento econômico, de modo a evitar que a política fiscal aprofundasse a queda da renda e do emprego em períodos de recessão. O gradualismo implícito em tal proposta parece ter sobrevivido à mudança de governo. Mas há diferenças importantes entre o que foi proposto em março e o que foi aprovado pelo Congresso Nacional neste mês: o valor do teto do gasto, seu prazo de duração e a ausência de cláusulas para lidar com baixo crescimento. Aí reside o retrocesso em nossa estratégia fiscal.

A chamada PEC do Teto estabelece que o gasto primário da União poderá crescer no máximo de acordo com a inflação por até 20 anos. Do ponto de vista econômico isso significa reduzir o gasto primário por habitante em termos reais. Mesmo que ocorram reformas amplas nos gastos obrigatórios – como Previdência Social e pagamento de servidores – ainda assim o limite proposto gerará uma queda real do gasto social per capita nos próximos anos. Em um país com demanda crescente por serviços públicos universais, a PEC do Teto é simplesmente um grande retrocesso econômico e social.

Do ponto de vista político a PEC do Teto é ainda mais problemática, pois ela significa restringir o poder dos representantes eleitos pela população – tanto para a Presidência quanto para o Congresso – de determinar o tamanho do orçamento público por até 20 anos. É perfeitamente possível controlar o gasto público sem aplicar tamanho golpe contra os eleitores. Afinal, se a proposta da PEC do Teto é tão boa quanto dizem seus defensores, certamente ela seria endossada por todos os candidatos eleitos em 2018, 2022, 2026, 2030 e 2034. Por que então tentar congelar o gasto real por 20 anos? Quem tem medo de eleição? O prazo da PEC do Teto reflete um medo do voto, típico de uma abordagem tecnocrata de política econômica que voltou a predominar no Brasil.

Pelo bem da democracia e pela estabilidade social, sem a qual não haverá estabilidade fiscal, nós economistas não devemos ter receio de submeter nossas propostas à avaliação periódica da população. Foi por isso que, quando o governo Dilma propôs um teto para o gasto, nós o fizemos sem definir o valor de tal teto a priori e, mais importante, colocamos que isso deveria ser feito de quatro em quatro anos, sempre no primeiro ano de cada mandato presidencial.

A PEC do Teto poderá ser revisada já em 2017, pois a reforma da Previdência também requer uma emenda constitucional, ou a partir de 2019, pelo próximo governo. Provavelmente isso acontecerá a partir de 2019 devido a uma questão importante, mas não muito destacada pela mídia. Como o governo atual elevou substancialmente a despesa primária neste ano, o ponto inicial sobre o qual será aplicado o limite de gasto não terá um grande impacto contracionista em 2017 e 2018. Os efeitos restritivos de tal medida devem aumentar somente a partir de 2019, ou seja, as principais consequências da PEC do Teto ficar-se-ão para os próximos presidentes e parlamentares.

Do ponto de vista fiscal, o principal desafio de 2017 será cumprir a meta de resultado primário devido ao baixo crescimento previsto para a economia. Tudo indica que as atuais previsões de receita tributária não devem se verificar e, portanto, será necessário um contingenciamento de gastos ou aumento adicional de receita para cumprir a meta de resultado primário do próximo ano. Provavelmente a solução será uma combinação das duas coisas, ou seja, em 2017 podemos estar na estranha situação de ter que cortar gastos, mesmo com o gasto total estando em linha com o determinado pela PEC do Teto, devido ao crescimento insuficiente da receita. Essa é a forma pela qual a economia responde a propostas equivocadas.

*Professor da FGV e da UFRJ, ex-ministro da Fazenda e do Planejamento do governo Dilma

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