Dario Oliveira/Pagos
Dario Oliveira/Pagos

Bernard Appy: Em busca da simplicidade e da justiça tributária

Corrigir distorções na tributação é a mudança que teria maior impacto sobre a produtividade e o crescimento do País

Bernard Appy, O Estado de S. Paulo

30 de dezembro de 2018 | 05h00

Há um amplo consenso de que o sistema tributário brasileiro é completamente disfuncional. Há menos consenso, no entanto, sobre o que precisa ser feito para melhorá-lo. Um dos principais desafios do novo governo será definir uma boa agenda de aprimoramento da qualidade dos nossos tributos.

As características de um bom sistema tributário são bem conhecidas: simplicidade para os contribuintes; neutralidade, de modo a distorcer o mínimo possível a forma como a economia se organiza; transparência, para que os contribuintes saibam quanto pagam de impostos; e equidade horizontal (ou seja, o tratamento equivalente de situações equivalentes) e vertical, de modo a que pessoas com maior capacidade econômica paguem mais impostos.

Os tributos brasileiros não têm nenhuma dessas características. O resultado é um sistema que é, simultaneamente, complexo, injusto e ineficiente.

A agenda de mudanças do sistema tributário brasileiro é ampla, e passa pela reforma dos tributos sobre bens e serviços, sobre a renda, sobre a folha de salários e sobre a propriedade, além de uma profunda revisão dos regimes simplificados de tributação – como o lucro presumido e o Simples.

Adicionalmente, é preciso rever completamente o sistema de resolução de divergências entre os contribuintes e o fisco, cujas fragilidades explicam boa parte do grande contencioso tributário do País. Não é possível tratar de todos esses temas nesse artigo, mas é possível fazer rápidos comentários sobre dois temas – tributação de bens e serviços e da renda – que ajudam a entender as diretrizes que deveriam nortear a reforma do sistema tributário brasileiro.

As distorções na tributação de bens e serviços são, seguramente, a principal causa das ineficiências do sistema tributário brasileiro.

Enquanto a maioria dos países tributa o consumo através de um imposto não cumulativo sobre o valor adicionado (IVA), incidente sobre uma base ampla de bens e serviços, no Brasil a base de incidência é fragmentada entre cinco tributos – ICMS, ISS, IPI, PIS e Cofins –, dos quais alguns são cumulativos e outros são não cumulativos, mas cheios de falhas. Enquanto os IVAs dos demais países têm poucas alíquotas (e a maioria dos IVAs modernos apenas uma alíquota) e poucos tratamentos diferenciados, os tributos brasileiros têm uma profusão de alíquotas, benefícios fiscais e regimes especiais.

Além de serem os principais responsáveis pela enorme complexidade de nosso sistema tributário e pela maioria das distorções que prejudicam a organização eficiente da economia, os tributos brasileiros sobre bens e serviços prejudicam ainda mais o crescimento do País ao onerar os investimentos e reduzir a competitividade dos produtos nacionais. A correção das distorções na tributação de bens e serviços é, com certeza, a mudança tributária que teria maior impacto sobre a produtividade e o crescimento potencial de nosso País.

A grande discussão, no Brasil, é se a melhor estratégia para resolver as distorções na tributação de bens e serviços é através de uma reforma ampla – que substitua os tributos atuais por um IVA – ou através de uma série de mudanças pontuais nos tributos existentes.

em subestimar as dificuldades políticas, entendo que a relação custo-benefício é claramente favorável a uma reforma ampla: não apenas porque o potencial de melhoria dos tributos atuais é limitado, mas também porque o custo político de uma sequência de reformas pontuais pode ser tão ou mais elevado que o de uma reforma abrangente.

Os problemas relativos à tributação da renda são mais difusos, mas se há uma característica do modelo brasileiro que merece ser destacada é a conjunção da incidência de uma alta alíquota sobre os lucros auferidos pelas empresas com a isenção na distribuição desses lucros. Esse modelo é duplamente disfuncional. Por um lado, a alta alíquota incidente na empresa reduz a competitividade do Brasil na atração de investimentos internacionais. Por outro lado, a legislação brasileira abre muitas possibilidades de redução do lucro tributável (inclusive no caso dos regimes simplificados), o que, quando conjugado com a isenção na distribuição, leva a que parcela relevante da renda das pessoas mais ricas seja pouco tributada.

A solução para esses problemas passa por mudanças que reduzam a alíquota incidente sobre o lucro empresarial, mas que, simultaneamente, garantam que a renda percebida pelas pessoas seja tributada de forma equivalente, qualquer que seja sua origem. Para tanto, é necessário estreitar as possibilidades de redução do lucro tributável, além de introduzir um regime bem estruturado de tributação do lucro distribuído.

A maioria dos problemas de nosso sistema tributário resulta – como os exemplos acima buscam mostrar – da existência de múltiplos regimes e tratamentos diferenciados, os quais geram ineficiências e iniquidades. A principal diretriz da reforma tributária no Brasil deveria ser, portanto, a eliminação das exceções e a adoção do regime mais uniforme possível de tributação do consumo, da renda e da folha de salários. Se bem desenhado, esse modelo permitiria também uma profunda revisão de nossos regimes simplificados de tributação.

Não se trata de tarefa fácil. Cada tratamento diferenciado favorece um grupo ou setor, que certamente resistirá às mudanças. Mas os benefícios de enfrentar essas resistências são grandes, pois é possível fazer mudanças que, simultaneamente, tornem nosso sistema tributário mais simples, mais justo e mais eficiente – favorecendo o crescimento e a maioria da população.

DIRETOR DO CENTRO DE CIDADANIA FISCAL

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