Carga tributária complexa estimula sonegação e fraude no setor de combustíveis

Em debate no Fórum Estadão, para representantes do setor, simplificar a cobrança de impostos e ampliar o combate a irregularidades são caminhos para driblar a sonegação, que chega a R$ 4,8 bilhões por ano

Anna Carolina Papp e Renée Pereira, Impresso

05 Maio 2018 | 05h00

Das refinarias e usinas às bombas, os combustíveis percorrem um caminho oneroso. Metade do preço da gasolina, por exemplo, vai só para o pagamento de impostos – prato cheio para incentivar os mais diversos tipos de fraudes, além da sonegação de cifras bilionárias ano a ano. Para especialistas, a saída, além do reforço nas frentes de fiscalização, é atuar na raiz do problema: desembaraçar a complexa carga tributária que impera no País.

O tema foi discutido no Fórum Estadão Combate a Fraude e Sonegação, que aconteceu na última quinta-feira em São Paulo, em parceria com o Movimento Combustível Legal. Representantes do setor reforçaram a importância de identificar e combater as irregularidades e de melhorar as práticas concorrenciais.

“O setor de combustível é extremamente vulnerável, porque a tributação chega a ser três vezes a margem de toda a cadeia”, afirmou Hélvio Rebeschini, diretor de Planejamento Estratégico da Plural (Associação Nacional das Distribuidoras de Combustíveis). “Qualquer sopro tira você do jogo – e, muitas vezes, deixa o competidor correto fora do jogo”, afirmou, referindo-se a empresas que quebram por causa da concorrência desleal.

Segundo pesquisa da Fundação Getúlio Vargas (FGV) realizada no ano passado, R$ 4,8 bilhões são sonegados anualmente no setor de combustíveis – valor que poderia ser usado, por exemplo, para construir 400 creches ou manter 800 mil alunos na escola anualmente. O impacto é expressivo nos cofres públicos pelo fato de o setor ser fonte número um de arrecadação em todos os Estados brasileiros – o montante gira em torno de R$ 134 bilhões por ano.

“O impacto mais óbvio é na arrecadação, pois esse valor poderia ser investido em projetos de infraestrutura”, observou o delegado federal Victor Hugo Ferreira, que participou da Operação Rosa dos Ventos. Deflagrada em agosto, a operação desarticulou uma organização criminosa em Campinas (SP) que deixou de pagar R$ 5,1 bilhões em impostos com empresas de fachada para comercializar combustíveis, por meio de práticas de lavagem de dinheiro. “Ocorre que organizações como essas, que sonegam na casa de bilhões, além das questões tributárias, geram problemas de ordem econômica, porque as empresas que pagam seus tributos em dia têm grande dificuldade de operar diante dessa concorrência predatória.”

Reforma. Ele também endossa o coro da necessidade de uma reforma tributária no País. Os principais tributos que incidem sobre os combustíveis são os federais (Cide e PIS/Cofins) e o estadual ICMS – que varia de acordo com o tipo de combustível e o Estado.

O setor pleiteia a monofasia tributária, ou seja, a cobrança de um valor unificado em todo o País, concentrado no primeiro elo da cadeia: produção e importação. Isso porque há uma enorme variação de alíquotas de ICMS entre os Estados. No etanol, por exemplo, elas variam entre 12% e 17%; já na gasolina, de 25% a 34%.

“A carga tributária elevada é um convite ao sonegador. Há uma perda dupla: para a sociedade, que depende dos recursos dos impostos para política pública, e do próprio setor, que tem de competir com os sonegadores”, afirmou Luiz Cláudio Carvalho, coordenador da administração tributária da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo (Sefaz-SP).

Os participantes também apontaram, no entanto, o desafio de combater a chamada “percepção de impunidade”. O delegado Ferreira destacou que há entraves para se chegar à punição de sonegadores, como o baixo efetivo de órgãos de fiscalização, o excesso de recursos administrativos e a sobrecarga no judiciário.

Na bomba. Além da sonegação, o setor tem o desafio de vencer as fraudes, sobretudo nas revendas – postos de combustível. Um dos tipos de infrações é a chamada bomba baixa, ou bomba fraudada – quando a quantidade de combustível que vai para o tanque do consumidor é menor do que a que aparece discriminada na bomba.

Segundo cálculos de Rebeschini, da Plural, se uma bomba estiver fraudada em 5% – ou seja, se o consumidor recebe no tanque uma quantia 5% menor da que aparece na bomba, terá um prejuízo ao abastecer 40 litros, em média de R$ 8. Ao longo de um ano, o prejuízo fica expressivo: são mais de R$ 400 perdidos. “A bomba fraudada gera prejuízo diretamente ao consumidor e ao bolso dele”, disse o diretor.

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Anna Carolina Papp e Renée Pereira, O Estado de S.Paulo

05 Maio 2018 | 05h00

Na corrida contra a sonegação e fraude de combustíveis, governos estaduais, Ministério Público e a polícia apostam em novas ferramentas para superar a criatividade e ousadia dos criminosos. Além de campanhas de conscientização e maior fiscalização, a tecnologia tem sido apontada como importante aliada para detectar e coibir os crimes, que lesam os cofres públicos e o bolso do consumidor. 

No Estado de São Paulo, a estratégia é criar um cadastro positivo para distinguir o bom do mau contribuinte. O coordenador de administração tributária da Secretaria da Fazenda de São Paulo, Luiz Cláudio Rodrigues de Carvalho, conta que o governo aprovou recentemente a Lei 1.320, que visa diferenciar os contribuintes por categorias e, assim, beneficiar os empresários honestos.

Nesse caso, a regulamentação da lei entrou em consulta pública no dia 3 de maio e ficará aberta até dia 18 para receber contribuições da sociedade. “Trata-se de uma lei polêmica, mas inovadora”, afirma Carvalho, destacando que só há duas experiências como essa no mundo – na Austrália e na Irlanda. O objetivo separar o joio do trigo: diferenciar o bom pagador daqueles que nunca pagam impostos e já se transformaram em devedor contumazes. 

O cadastro positivo levará em consideração a assiduidade do contribuinte no pagamento dos tributos, a aderência às regras para a emissão do documento fiscal – ou seja, se faz a apuração corretamente – e o comportamento da cadeia de fornecedores. Isso significa que não basta estar em dia com o Fisco. Os fornecedores também precisam ser considerados bons pagadores. 

Carvalho explica que, se a empresa compra de quem não paga imposto, indiretamente ela estará incentivando a sonegação. “Esse é um dos pontos mais polêmicos e tem enfrentado uma certa resistência.” A previsão é que a regra comece a ser implementada num período de um ano. 

Tecnologia. O combate às irregularidades também passa pela inovação. A subprocuradora-geral do Estado de São Paulo (PGE-SP), Ana Lúcia Pires de Oliveira Dias, afirma que a instituição tem se utilizado de tecnologia para lidar com a pilha de casos de fraude e sonegação.

“Estamos apostando em big data. Licitamos no ano passado um sistema que varre e coleta dados de todas as fontes abertas”, afirma ela. “São informações que teríamos acesso se entrássemos com pedidos, mas o que poderia demorar de quatro a seis meses. Com essa ferramenta, agora só levamos uma dúzia de cliques.”

Esse sistema tem conferido muito mais agilidade nas investigações do grupo de combate à fraude estruturada da PGE-SP. Outra estratégia que tem sido adotada pela entidade é mudar a forma como a dívida é administrada na esfera pública. “Estamos realocando recursos e desajuizando ações – ou seja, retirando-as do poder judiciário para que possam ser cobradas por outras vias administrativas”, explica a subsecretária. 

Com isso, o estoque caiu à metade – foram desajuizadas 500 mil ações. Além disso, com uma seleção mais minuciosa na base de devedores, a taxa de retorno da dívida ativa têm crescido no Estado, diz a subsecretária.

A União mira o mesmo caminho. “Só se pode combater a sonegação fiscal com a implementação de sistemas de inteligência artificial”, disse o procurador da Fazenda, Rogério Campos. “É impossível atingir organizações criminosas de forma artesanal, uma a uma.”

A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) também tem tentado implementar mecanismos de big data para melhorar a fiscalização e o combate às fraudes. 

Legislação. O delegado da Polícia Federal, Victor Hugo Ferreira, que deflagrou no ano passado a Operação Rosa dos Ventos, tem a mesma opinião. Mas, na avaliação dele, todas essas ferramentas precisam vir acompanhadas de mudanças significativas na legislação tributária. “O sistema precisa ser reformado. Hoje ele incentiva a sonegação.” 

Durante 17 meses, o delegado e sua equipe ficaram mergulhados no mundo da tributação sobre os combustíveis para desmantelar um esquema de empresas colocadas em nomes de laranja e que sonegavam impostos. “Durante esse tempo, estudei toda a legislação do ICMS (principal imposto cobrado nos combustíveis) e vi que essa lei tem mais artigos que o código civil.”

O juiz Fernando Figueiredo Bartoletti, presidente da Associação Paulista dos Magistrados, corrobora a opinião do delegado e diz que uma legislação mal feita gera brechas e entendimentos diversos que cria uma cadeia até chegar no judiciário.

Processos sobem de 5 mil para 6,1 mil em 2017, aponta ANP

Ano a ano, apesar dos obstáculos, as instituições têm apertado o cerco contra as fraude. A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) ampliou as ações de fiscalização em 2017 – foram 20 mil em todo o País. Foram julgados 4,7 mil processos administrativos – que, porém, não conseguiram dar conta da demanda: o estoque de processos saiu de 5 mil para 6,1 mil.

Em 2017, foram detectadas 5,6 mil infrações e realizadas 824 interdições e 226 apreensões, com aplicação de pena no valor de R$ 167,5 milhões. "A infração mais recorrente é a comercialização de combustíveis em não conformidade com a legislação", explica o diretor superintendente de Abastecimento, Fiscalização e Qualidade de Produtos da ANP, Aurélio Amaral. Mesmo assim, diz ele, o nível ainda é muito satisfatório: 96% dos combustíveis estão dentro dos padrões no País.

Ele explica que, no Brasil, a prática de misturas mandatórias – como 27% de etanol na gasolina – torna o ambiente de fiscalização mais complexo do que em outros países. "Isso dá margem para muita mistura indevida, o que gera questões concorrenciais e tributárias", comenta.

A irregularidade mais comum nesse aspecto, explica Amaral, é aumentar a mistura de etanol na gasolina. "Ele é muito mais barato e pode muitas vezes ser comprado sem nota. O agente econômico, em vez de colocar 27% de etanol, coloca 30%, 35%." Hélvio Rebeschini, diretor da Plural, mensura o impacto dessa prática. "Se em 5% da gasolina do País fosse utilizada uma mistura de 50% de etanol em vez de 27%, R$ 1,25 bilhão deixaria de entrar nos cofres públicos."

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Renée Pereira e Anna Carolina Papp, O Estado de S.Paulo

05 Maio 2018 | 05h00

Os personagens quase sempre são os mesmos, mas as técnicas para fraudar e sonegar combustíveis evoluíram ao longo do tempo. O Brasil já viveu a onda do álcool molhado (mistura do anidro ao álcool hidratado) e do boom de sonegação provocado pela chamada viagem do etanol, um esquema para pagar menos ICMS e que tirou bilhões de reais dos cofres dos Estados. Mas, a cada vez que o governo adota medidas para coibir as fraudes, uma nova estratégia é criada no mercado. Ou seja, os criminosos estão sempre à frente.

Desta vez, no entanto, o maior vilão do setor conta até com a “proteção” do Estado. Trata-se da inadimplência, uma situação que não pode ser classificada como crime. Ao contrário do devedor eventual, que não consegue pagar seus impostos por algum problema pontual e intempéries econômicas, o chamado devedor contumaz é um sonegador. Ele se vale de uma lei ultrapassada que o coloca ao lado de contribuintes honestos.

Em geral, o inadimplente sistemático entra no mercado de forma regular, consegue todas as autorizações necessárias, mas depois de iniciar a operação começa a colocar em prática sua estratégia desleal. Para dificultar a fiscalização, eles colocam a empresa no nome de laranjas e assim, muitas vezes, conseguem se manter no mercado. Por não pagar impostos, o devedor contumaz tem uma competitividade maior em relação ao concorrente.

Na prática, ele prejudica os cofres públicos e também ajuda a quebrar empresas que atuam de forma legal no mercado. “O impacto é gravíssimo para o País. É um crime contra a ordem tributária, mas também de ordem econômica”, afirma o delegado da Polícia Federal, Victor Hugo Ferreira, que deflagrou no ano passado a Operação Rosa dos Ventos. Conhecidas como “barrigas de aluguel” – distribuidoras de combustíveis colocadas em nome de laranjas –, as empresas eram intermediárias na compra de etanol nas usinas para depois vendê-lo aos postos de gasolina sem recolher os tributos.

Segundo dados da Associação Nacional das Distribuidoras de Combustíveis, Lubrificantes, Logística e Conveniência (Plural), o setor soma cerca de R$ 60 bilhões na dívida ativa, com um crescimento da ordem de R$ 5 bilhões por ano. Cerca de 80% desse montante está em nome de empresas inativas. “Pior: a expectativa de recebimento desse dinheiro (por parte do governo) é de apenas 1%”, afirma o diretor da Plural, Hélvio Rebeschini. Segundo ele, a questão do inadimplente sistemático sempre existiu, mas nos últimos anos o problema se avolumou. “São sempre os mesmos personagens, às vezes são pegos, mas sempre voltam aos esquemas.”

Em São Paulo, as 20 maiores empresas inadimplentes do setor de combustível têm R$ 20 bilhões em dívida ativa. Mas 15 delas não existem mais. “Essas empresas protelam ao máximo a cobrança, se tornam inativas e criam passivos irrecuperáveis”, diz o diretor da Plural.

Mas, embora o devedor contumaz represente a maior dor de cabeça para o setor atualmente, as fraudes com adulteração dos combustíveis continuam se modificando. Hoje em dia, o que mais tem sido usado pelos criminosos é a mistura de metanol na gasolina. A importação do produto usado na indústria cresceu exponencialmente nos últimos anos e criou um excedente no mercado da ordem de 15 milhões de litros por mês.

Segundo Rabeschini, esse é o montante que não tem destino comprovado e, possivelmente, está indo para o mercado irregular. Na avaliação dele, a legislação antiga precisa ser reformada para fazer frente a esse novo cenário de aumento das importações.

Junta-se a isso a expansão dos casos de bombas fraudadas, em que o consumidor paga por um volume e recebe menos produto sem saber. Nesse caso, a tecnologia criou um grande problema, pois as bombas são acionadas por controle remoto ou pelo celular. Mas, alguns Estados têm criado regras mais duras esse tipo de crime. São Paulo, Paraná e Goiás aprovaram leis que preveem a suspensão e a cassação da inscrição estadual de quem age ilegalmente.

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