Tiago Queiroz/Estadão
Gasto com saúde parou de subir em termos reais quatro anos antes da criação do teto, em 2012. Tiago Queiroz/Estadão

Com teto, saúde ganhou R$ 9,3 bilhões a mais do que com regra anterior, diz estudo

Pesquisa de Marcos Mendes, do Insper, diz ainda que valor poderia ter sido R$ 2,5 bi menor com decisão do STF; teto proíbe o crescimento das despesas acima da inflação de um ano para o outro

Adriana Fernandes, O Estado de S.Paulo

28 de julho de 2020 | 16h18

BRASÍLIA - Um dos formuladores da proposta de teto de gastos, o pesquisador associado do Insper, Marcos Mendes, publicou estudo para mostrar que o mecanismo que limita o avanço dos gastos à inflação não retirou dinheiro da saúde. Pelos cálculos do economista, os gastos federais na área superaram em R$ 9,3 bilhões (2,7%) o que teria sido desembolsado caso fosse mantida a regra anterior entre 2017 e 2019. No período, as despesas com saúde somaram R$ 353,8 bilhões.  

Aprovado em 2016, o teto proíbe o crescimento das despesas acima do IPCA de um ano para o outro. A divulgação do estudo ocorre num momento em que o teto de gastos está sob pressão dentro e fora do governo, como mostrou reportagem do Estadão/Broadcast. Ela coloca por terra o argumento dos defensores de medidas para flexibilizar a regra porque ela teria tirado recursos de áreas sociais, como saúde e educação.

No estudo, Mendes aponta que, se for considerada a decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) que, meses antes da aprovação do teto de despesas, antecipava o atingimento dos 15% da receita corrente líquida como gasto mínimo de saúde, os desembolsos no triênio sob o teto teriam sido R$ 2,5 bilhões inferiores.

O economista afirmou que a comparação não computa os efeitos positivos que a própria introdução da regra do teto pode ter exercido sobre o crescimento da economia.

“Dizer que o teto de gastos não prejudica o financiamento da saúde não significa dizer que é desnecessário ampliar a despesa em saúde ao longo dos próximos anos, em especial devido ao rápido envelhecimento da população”, diz  na abertura do estudo.

Os números do economista do Insper são diferentes dos dados do movimento que defende a derrubada do teto e  que reúne 230 entidades. Pelos cálculos da coalizão, somente na área da saúde deixaram de ser investidos cerca de R$ 30 bilhões nos últimos dois anos.

Mendes trabalhou no time do ex-ministro da Fazenda, Henrique Meirelles, que formulou a proposta de emenda constitucional do teto de gastos, que entrou em vigor em 2017.

Para ele, o maior desafio do financiamento da saúde não deve ser enfrentado de forma “simplista e inconsistente, propondo-se o livre crescimento do gasto público sem considerar os impactos negativos sobre o potencial de crescimento da produção e da renda". “Pobreza e desemprego decorrentes de uma crise fiscal também prejudicam a saúde das famílias”, afirma o pesquisador no estudo, que aponta ainda que o teto de gastos é benéfico para a saúde porque, no regime fiscal anterior, esse setor foi perdedor na partilha dos recursos orçamentários para outras áreas, como Previdência e assistência social. 

O trabalho procura mostrar que, com o teto, as despesas vinculadas ao salário mínimo (benefícios sociais e Previdência) foram contidas e houve limite para os gastos dos demais Poderes, além de estímulo para a reforma previdenciária. A premissa é que todos esses fatores abriram espaço fiscal para outras despesas, entre as quais a saúde. “Em consequência, desde o início da vigência do teto, o gasto em saúde tem superado o mínimo constitucional, o que não ocorria anteriormente”. 

Gastos

Segundo Mendes, a fixação de despesa mínima com base na receita corrente – regra anterior ao teto – torna o gasto procíclico: em períodos de pico da receita, contratam-se profissionais e ampliam-se instalações em valores insustentáveis no longo prazo e, quando a receita cai, faltam recursos para salários, manutenção e custeio. 

“Com uma regra mais estável de gasto mínimo, e com espaço para gastar acima desse mínimo (que tem sido a prática desde a adoção do teto), torna-se mais fácil e seguro planejar a expansão dos serviços”, diz.

O gasto com saúde parou de subir, em termos reais, em 2012 –quatro anos antes da criação do teto– sobretudo porque se estagnou a variação da receita, que indexava esse gasto. Com o teto, afirma a pesquisa, pela primeira vez em muitos anos foi possível despender acima do mínimo obrigatório e evitar perda de financiamento.

Além disso, em 2020, para enfrentar a pandemia, a saúde contou com os créditos extraordinários, que não contam para o limite de despesas. Até maio, eles superaram R$ 37 bilhões.

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Se Guedes propuser alterar teto, Congresso vai destroçar para gastar mais, diz economista

Segundo Marcos Mendes, um dos formuladores do teto no governo Temer, se despesa pública subir 1% acima da inflação a cada ano, dívida pública poderá ficar fora de controle

Entrevista com

Marcos Mendes, pesquisador associado do Insper

Adriana Fernandes, O Estado de S.Paulo

28 de julho de 2020 | 20h01

BRASÍLIA - Pesquisador associado do Insper, o economista Marcos Mendes diz que todo o País seria prejudicado por uma mudança no teto de gastos, o mecanismo que atrela o avanço dos gastos à inflação. “Não adianta o ministro da Economia querer mandar uma proposta de alteração na margem no Congresso. Quando entrar no Congresso, vai ser destroçada porque existe uma pressão desorganizada por gastar mais”, alerta Mendes, que é um dos formuladores do teto durante o governo Michel Temer.

Segundo ele, basta subir a despesa pública 1% acima da inflação a cada ano para que a dívida pública dispare e saia de controle. “No momento em que acabar o teto de gasto, o que vai saltar na frente é o salário do Ministério Público, do Judiciário, de quem tem grande poder político, e está com orçamento limitado pelo teto”. Veja os principais trechos da entrevista.

Como avalia a pressão crescente por mudanças no teto de gastos?

Vejo com muita preocupação. O risco é editar o que aconteceu no período de 2012 e 2015, em que houve uma decisão de governo por aumentar fortemente a despesa discricionária (gastos não obrigatórios, como manutenção de rodovias, confecção de passaporte, entre outros). Entre janeiro de 2012 e dezembro de 2014, subiu quase 30%. Se acompanhar o que aconteceu com a taxa de juros no mesmo período, ela subiu. Os financiadores do Tesouro foram vendo que a situação estava se deteriorando e foram cobrando taxas de juros mais altas. E isso derrubou os investimentos e as expectativas. As pessoas que acham que liberar gasto público vai financiar investimento e vai puxar a economia esquecem que isso vai fazer os juros aumentarem e inibir o investimento primário. Corremos o risco de ir para uma situação de estagnação depois desse choque enorme da covid.

Como avalia as tentativas de flexibilização inclusive pelo governo?

Eu vejo com preocupação todo movimento que está acontecendo. Na cena mais ampla, existe pressão de todos os setores para expandir despesas. Cada setor acha que, se o teto de gastos for rompido, vai ser o beneficiado, que vai poder aumentar despesa em infraestrutura, saúde, educação, nisso e naquilo. A soma do todo quebra o País. O teto foi feito para demarcar e mostrar para a sociedade qual é o limite d o possível e para que dentro desse limite sejam feitas escolhas orçamentárias, de prioridades. Remover o teto não vai criar uma nova realidade. Querem remover o teto? Tem que criar um instrumento que gere controle da despesa pública. Do contrário, vamos reproduzir o que aconteceu no governo Dilma que foi uma expansão inconsistente jogando o País na recessão. 

Muitos setores consideram que houve perda de recursos com o teto.

Não é assim. Se o problema é o teto de gastos, estávamos as mil maravilhas antes dele. Não estava. Se a ideia for atender a todas as demandas de forma desconectada e descentralizada, vamos novamente ter um problema fiscal  muito forte e afundar a economia novamente. 

O que acha de tirar investimento em infraestrutura do teto? 

A lógica que se tentou fazer  no governo Dilma e deu errado foi  a de liberar o investimento para fazer o País crescer. Então, tira o investimento da regra fiscal e ele gera o crescimento da economia e sai com indicadores fiscais melhores. Não aconteceu isso. Nós temos uma série de dificuldades para fazer investimento. Nossos projetos são mal feitos, não temos segurança jurídica e não há um claro senso de prioridade com relação a quais projetos fazerem. O resultado da exceção da regra foi gerar um monte de investimento que não deu em nada, obra parada no meio do caminho, decisões equivocadas, subsídios, que não levaram ao crescimento. É um pouco que está correndo o risco de voltar a acontecer. Todo mundo acha que basta gastar mais que vai melhor determinada área. A infraestrutura mostrou que não, a educação mostrou que nada e conseguimos insistindo nessa tecla sem prestar atenção nos programas que são eficientes.

A covid-19 ampliou a demanda por gastos públicos?

Ampliou, claro. Estamos numa situação em que a economia parou. Isso é temporária, seria mais curta se fosse bem administrada a crise de saúde. Parece que não está sendo e se prolongando mais. Ainda assim é temporária, se faz um gasto temporário, ainda que alto, a dívida pública dispara, mas em seguida ajusta e volta para a realidade anterior e continua o processo de evitar mais déficits público. Mas se por conta da covid-19 aumenta gastos permanentes, aí vamos criar uma trajetória de déficit muito pior. A dívida não se sustenta. Não há conta que feche. 

Falta convicção da equipe econômica para defender o teto?

Eu não sei avaliar. Não estou dentro da equipe econômica. Falta convicção na sociedade. Se ela quer gastar mais, vai ter que dizer como vai financiar esse gasto e de onde vai tirar o dinheiro. Vamos gerar uma estagnação econômica de longo prazo. Estamos desde 2014 acumulando crise sobre crise.

Há risco de financiamento da dívida?

Com os parâmetros da pesquisa Focus e taxa real sobre a dívida pública média em torno de 3%, obedecendo o teto, estabiliza a dívida ainda que numa patamar alto e mais à frente consegue diminuir. Estamos no limite, mas é administrável. Basta subir a despesa pública 1% acima da inflação a cada ano que a nossa dívida pública dispara e sai de controle.  Vai ter que partir para alguma coisa moratória no estilo Collor ou deixar a inflação crescer.  

Quando o teto estoura ?

Pelas minhas contas, se o governo não der aumentos salariais e não aumentar despesas obrigatórias, o atual presidente consegue cumprir o teto de gastos até o final do mandato. Quem estiver no mandato em 2023, poderá fazer uma discussão sobre a  trajetória fiscal com mais tranquilidade no momento de recuperação. Se abrir agora uma discussão de ampliar despesa, não adianta o ministro da economia querer mandar uma proposta de alteração na margem no Congresso. Quando entrar no Congresso, vai ser destroçada porque existe uma pressão desorganizada  por gastar mais. Cada parte da sociedade acha que se livrando dessa limitação do gasto, vai sair beneficiada. Todos nós juntos vamos sair prejudicados por conta da perda do controle fiscal. No momento em que acabar o teto de gasto, o que vai saltar na frente é o salário do Ministério Público, do Judiciário, de quem tem grande poder político, e está com orçamento limitado pelo teto.  Na hora que abrir, a primeira coisa é voltar a apropriação típica do Estado pela elite da administração pública.

O discurso de que o teto define melhor prioridades não é enfraquecido à medida que privilégios estão sendo concedidos, como no caso de militares?

Não tenha a menor dúvida disso. O caso dos militares é emblemático. Por que os militares estão conseguindo aumento? Porque estão dentro do Orçamento do Executivo que é maior e onde há espaço para empurrar outras despesas para baixo para dar benefícios aos militares. Diga-se de passagem, aprenderam rapidamente com as outras carreiras de elite do Executivo. Estão seguindo a cartilha de criar benefícios para si mesmo.

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