Daniel Teixeira|Estadão
Daniel Teixeira|Estadão

Criogenia fiscal

Por que tantos países emergentes criam normas para controlar os gastos públicos no futuro?

The Economist, The Economist

18 de dezembro de 2016 | 05h00

Em seus gabinetes tecnocráticos, na aridez do Planalto Central, em Brasília, o governo federal brasileiro destina recursos para saúde, educação, Previdência Social, subvenções culturais, entre outras coisas. Nas últimas duas décadas, esses gastos cresceram mais de 185% em termos reais. Nos próximos 20 anos, o crescimento será zero.

Isso, pelo menos, é o que pretende a emenda constitucional promulgada ontem pelo Congresso Nacional. O dispositivo, que proíbe que os gastos da União (excluindo-se os pagamentos de juros e as transferências para Estados e municípios) aumentem em ritmo mais acelerado que a inflação, é um exemplo extraordinariamente ambicioso de regulamentação fiscal: a imposição de um limite quantitativo ao orçamento, que se estende por períodos superiores a um ano e vale, em certos casos, também para os governos seguintes.

O conjunto de regras fiscais mais conhecido, e menos apreciado, é o pacto de estabilidade e crescimento da área do euro. Mas, atualmente, esse tipo de norma é comum também em economias emergentes. Em 2014, segundo o Fundo Monetário Internacional (FMI), 56 países em desenvolvimento tinham em seu ordenamento jurídico algum tipo de regulamentação fiscal, incluindo 15 que, como o Brasil a partir de agora, estabeleciam limites para o crescimento dos gastos públicos.

Os motivos que levam as autoridades de tantas nações emergentes a restringir, por força de lei, seu raio de ação fiscal são variados. Há quem reconheça valer mais a pena respeitar seus próprios limites do que testar os do mercado. Ao reduzir as chances de que travessuras fiscais venham a ser cometidas no futuro, um dispositivo legal de execução viável pode tornar os títulos públicos mais atraentes hoje ao olhos dos investidores. O risco de gastança caminha de mãos dadas com o perigo da “pró-ciclicidade”. Os governos dos países em desenvolvimento tendem a abrir os cofres quando as coisas vão bem e apertar o cinto quando a maré vira, aprofundando a instabilidade econômica, em vez de suavizá-la.

A normas fiscais ajudam? Um exemplo famoso é a lei em vigor há 15 anos no Chile, que impõe um comportamento fiscal austero quando o crescimento econômico, os preços do cobre e os do molibdênio (um metal utilizado em ligas de aço) ultrapassam suas tendências de longo prazo, e autoriza o relaxamento quando ocorre o inverso. Diversos indicadores, como a taxa média de crescimento sustentável (“trend rate of growth”) ou os preços do cobre no longo prazo, não passam de estimativas. Mas os cálculos são feitos por um comitê independente, formado por especialistas, e não pelo governo do país, que, desse modo, não tem como elaborar projeções que lhe sejam fiscalmente convenientes.

Outros países, como Peru e Colômbia, tentaram implementar normas igualmente sofisticadas. Mas não é fácil. Esse tipo de dispositivo funciona melhor em economias que dispõem de uma base tributária razoavelmente estável e cujo ritmo macroeconômico seja bem compreendido. Em outros lugares, o ideal é adotar normas mais simples, uma vez que é mais fácil garantir seu cumprimento e fiscalização. Uma maneira de simplificar as coisas é estabelecer regras apenas para os gastos, em vez de mirar o equilíbrio orçamentário como um todo, o que dispensa a elaboração de previsões para o comportamento futuro das receitas. Segundo um texto para discussão divulgado em 2015 pelo FMI, os países em desenvolvimento cumprem suas legislações fiscais em dois terços do tempo, ao passo que as normas que visam o equilíbrio orçamentário são respeitadas em menos de 40% das ocasiões. Apesar de sua simplicidade, as regras que se contentam em controlar os gastos podem tornar a política fiscal mais anticíclica. Nos períodos de bonança, impedem o excesso de prodigalidade; quando vem a crise, garantem que, mesmo com a queda na arrecadação, o governo não seja obrigado a aumentar os impostos, coisa que sempre tem efeitos deletérios para a demanda.

Por outro lado, as normas que se concentram nos gastos trazem embutidas um enigma filosófico: obrigam as autoridades a resolver a velha questão de qual é o tamanho adequado do Estado. Os governantes da ex-república soviética da Geórgia, por exemplo, acham que seu Estado não pode passar de 30% do PIB. Para o governo de Michel Temer, o teto do Estado brasileiro corresponde a R$ 1,24 trilhão de reais, em valores de hoje. Já as regras que incidem sobre os déficits ou sobre o endividamento são compatíveis com Estados de todos os tamanhos, desde que a arrecadação cresça no mesmo ritmo que as despesas.

O tamanho apropriado dos déficits fiscais num dado momento do ciclo econômico é uma questão tecnocrática, para a qual, como demonstra o caso chileno, pode ser encontrada uma resposta bipartidária. É possível formalizar tais consensos em regulamentações fiscais politicamente sólidas, capazes de sobreviver a mudanças de governo, como também acontece no Chile. Bem mais difícil é imaginar todos os partidos entrando em acordo sobre o tamanho ideal do Estado. Afinal, o caráter polêmico dessa questão é um dos motivos que explicam por que nas democracias nunca há um partido só.

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