Dimensões da política fiscal (2)

Como o financiamento e o gasto do governo afetam a produtividade, o potencial de crescimento do País?

Bernard Appy, O Estado de S.Paulo

04 Setembro 2018 | 05h00

Este é o segundo de uma série de cinco artigos sobre as dimensões da política fiscal. No último artigo, de duas semanas atrás, tratei da dimensão quantitativa. Hoje vou tratar da dimensão qualitativa.

A questão a ser respondida é: como o financiamento e o gasto do governo afetam a produtividade, ou seja, o potencial de crescimento do País?

Um lado mais óbvio desta questão diz respeito à produtividade do próprio governo, ou seja, à eficiência das políticas públicas. Será que com a quantidade atual de servidores e equipamentos públicos não seria possível fornecer mais serviços públicos (como, por exemplo, atendimentos na rede pública de saúde) e serviços de melhor qualidade?

A resposta é que dá para melhorar muito. O Brasil não tem uma tradição de avaliação periódica de políticas públicas. Com raras exceções, a regra no Brasil é a inércia. Uma vez criados, a tendência é de que programas públicos sejam mantidos, sem que se avalie se estão funcionando adequadamente ou se existem formas mais eficientes de alcançar o mesmo objetivo.

Um problema que merece atenção é a ampla estabilidade dos servidores e a inexistência ou insuficiência de mecanismos de avaliação de seu desempenho. Infelizmente, há muitos casos de acomodação e de falta de empenho no serviço público ou mesmo de manutenção de funcionários ociosos em áreas que foram desativadas. Este é um tema que precisa ser tratado com cuidado, pois há o risco de que avaliações de desempenho e a possibilidade de demissão sejam utilizadas para prejudicar adversários políticos, mas não deve ser um tabu. Por um lado, algumas categorias de servidores (como os de áreas administrativas) não deveriam ter estabilidade.

Por outro lado, critérios objetivos de avaliação de desempenho deveriam ser utilizados de forma mais abrangente para definir a progressão na carreira ou mesmo a eventual demissão.

Mas há uma segunda forma pela qual a política fiscal afeta o crescimento potencial do País, que é por meio de seu impacto sobre a produtividade do setor privado. Também nesta área a situação no Brasil é desastrosa.

Do lado das receitas, enquanto o ideal é um sistema neutro, que não distorça a organização da produção, o sistema tributário brasileiro é permeado de tratamentos diferenciados, que prejudicam o funcionamento eficiente da economia. A maioria dos problemas encontra-se na tributação de bens e serviços, que é feita por meio de cinco tributos: ICMS, ISS, IPI, PIS/Cofins cumulativo e PIS/Cofins não cumulativo.

Parte dos problemas decorre exatamente da fragmentação da base entre esses cinco tributos, o que gera muitas distorções. A título de exemplo, no Brasil a construção civil (que paga ISS e PIS/Cofins cumulativo) é muito menos tributada que a produção de estruturas pré-fabricadas (sobre a qual incidem ICMS e PIS/Cofins não cumulativo). Mesmo nos casos em que a construção com estruturas pré-fabricadas seja mais eficiente, a tributação levará à adoção de métodos construtivos menos eficientes.

Outros problemas decorrem da profusão de benefícios fiscais, como os da guerra fiscal do ICMS, que induzem uma alocação geográfica extremamente ineficiente do parque produtivo, pois os Estados – inclusive os mais ricos – costumam conceder benefícios para atrair empresas que, por vocação, se instalariam em outra localidade.

Mesmo as despesas públicas podem afetar negativamente a produtividade do setor privado. Esta é a consequência da baixa qualidade da educação pública, mas também de outros fatores, como a concessão de subsídios setorialmente diferenciados, que muitas vezes beneficiam apenas empresas ineficientes.

Esses são apenas alguns exemplos das muitas distorções no financiamento e no gasto do governo que prejudicam a produtividade. Qualquer proposta de mudança na política fiscal deveria levar esses efeitos em consideração, até porque o maior crescimento do PIB potencial facilita a implementação de políticas distributivas e o ajuste das contas públicas.

* É DIRETOR DO CENTRO DE CIDADANIA FISCAL

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