Há uma simples pergunta pairando sobre a iniciativa mais cara do governo americano para aliviar o impacto da pandemia, o Paycheck Protection Program (PPP). Ele funcionou?
Novas pesquisas, baseadas em milhões de registros de salários e folhas de pagamento, sugerem uma resposta nada simples: sim, mas a um custo extraordinariamente alto.
Uma nova análise descobriu que apenas cerca de um quarto do dinheiro gasto pelo programa foi usado para pagar salários de pessoas que, caso contrário, teriam perdido o emprego. Em parte, porque o governo flexibilizou as regras de como as empresas poderiam usar o dinheiro à medida que a pandemia se arrastava.
E como muitas empresas continuaram a sobreviver bem o suficiente sem precisar do auxílio, outra avaliação constatou que, por causa das regras mais flexíveis, o programa acabou subsidiando mais os empresários do que seus funcionários.
“Empregos e as empresas são duas coisas diferentes”, disse David Autor, professor de economia do Instituto de Tecnologia de Massachusetts (MIT) que liderou a equipe de 10 pesquisadores responsável pela análise do programa. “Tentamos descobrir: ‘Para onde foi o dinheiro?’ – e acontece que ele não foi em sua maior parte para os trabalhadores que teriam perdido o emprego. Mas para os donos dos negócios, seus acionistas e seus credores.”
As dúvidas em relação ao sucesso do programa ganharam peso à medida que a variante Ômicron prejudica a recuperação econômica do país, intensificando os pedidos de setores atingidos, como restaurantes, por uma nova rodada de ajuda federal.
O Congresso apressou-se para a criar o PPP nos primeiros dias da pandemia, tentando impedir que pequenas empresas em dificuldades reduzissem o quadro de funcionários e aumentassem a taxa de desemprego. O programa oferecia empréstimos com juros baixos de até US$ 10 milhões aos empresários para cobrir cerca de dois meses de salários e algumas despesas adicionais. Os empréstimos não precisariam ser pagos desde que o dinheiro fosse usado com as despesas permitidas.
Quase todas as empresas nos Estados Unidos com 500 ou menos funcionários (e algumas com mais que isso) estavam aptas a solicitá-lo: escritórios de advocacia, empresas de construção e redes de restaurantes, assim como motoristas de Uber, profissionais freelancers, bares, butiques, mercadinhos e salões de beleza, que são os principais estabelecimentos comerciais.
Os primeiros efeitos
As primeiras análises do programa – que costumavam focar nas pequenas empresas com mais funcionários – não eram favoráveis e apontavam que ele havia tido pouco efeito para preservar os empregos. Mas Michael Dalton, economista e pesquisador da Secretaria de Estatísticas Trabalhistas dos EUA, que se baseou nos extensos registros de salários pagos acumulados pelo governo e aos quais outros pesquisadores não tiveram acesso, disse que o programa teve um desempenho melhor do que ele esperava.
Um mês após terem as solicitações aprovadas, as empresas que receberam empréstimos tinham um número médio de funcionários 8% maior do que as empresas semelhantes que não o fizeram. Depois de sete meses, o número de funcionários delas ainda era 4% maior, mantendo uma vantagem mesmo quando as contratações em todo o país começavam a se recuperar.
E alguns negócios que teriam sido obrigados a fechar as portas continuaram funcionando. As empresas que receberam um empréstimo do programa tiveram 5,8% menos probabilidade de serem fechadas um mês após o recebimento do dinheiro e 3,5% menos probabilidade de serem fechadas depois de sete meses, segundo Dalton.
Os efeitos foram mais fortes para as empresas menores e para aquelas localizadas em áreas com taxas de pobreza mais altas. “Há impactos de longo prazo no fechamento de negócios, nas comunidades locais e nas economias locais nessas áreas”, disse Dalton.
Entre os empresários beneficiados, está Dawn Kelly, dona da Nourish Spot, uma lanchonete no bairro do Queens, em Nova York. Ela recorreu ao programa e diz não saber se o negócio teria sobrevivido sem o empréstimo de US$ 11.220 do programa e outras ajudas.
Dawn inaugurou a lanchonete há cinco anos em uma área que ela chama de “pântano de comida”, um bairro urbano onde as lojas com produtos frescos são escassas. Durante os primeiros dois anos, ela foi praticamente a única funcionária da lanchonete, trabalhando até 11 horas por dia, seis dias por semana, e tendo dificuldades para conseguir lucro. Mas as vendas melhoraram, ela chamou estagiários de programas de emprego para jovens e contratou os que tiveram melhor desempenho para vagas de meio período.
“Tive que lutar contra mim mesma para solicitar o empréstimo do PPP, porque tinha medo de empréstimos, principalmente durante a pandemia”, disse Dawn, que abriu a lanchonete depois de ser demitida de seu emprego há 30 anos na área de comunicação corporativa.
Gasto ineficiente
O empréstimo para a Nourish Spot funcionou assim como os legisladores planejaram no início do programa: uma quantia mais ou menos modesta para sustentar os trabalhadores por tempo suficiente para que o negócio se recuperasse sozinho.
Mas, no geral, o PPP foi extremamente ineficiente. Para cada US$ 1 destinado a pagar salários de pessoas que poderiam perder seus empregos, ele distribuiu outros US$ 3,13 que foram usados para outros fins, descobriu Dalton. A análise do grupo de David Autor, divulgada no mês passado pelo Departamento Nacional de Pesquisa Econômica, estabeleceu o custo de salvar um emprego por um ano em US$ 169.300 – um valor bem acima da remuneração média de US$ 58.200 para esses empregos, de acordo com os cálculos do grupo.
Então, para onde foi o restante do dinheiro? Para o bolso daqueles que já tinham dinheiro suficiente.
Setenta e dois por cento do dinheiro distribuído pelo programa de auxílio do governo acabou nas mãos daqueles cuja renda familiar corresponde à parcela da população dos 20% mais ricos dos EUA, descobriu o grupo de Autor. Isso ocorre porque os critérios em constante mudança do programa valorizavam menos o pagamento do salário aos trabalhadores.
Flexibilização
Quando o Congresso criou o programa em março de 2020, os seus formuladores pensaram que cobrir as folhas de pagamento das empresas por oito semanas seria suficiente para ajudá-las a passar pelo pior momento da crise causada pela covid-19.
A suposição mostrou-se equivocada. Conforme a pandemia se arrastava e os problemas das empresas ficavam maiores, os parlamentares flexibilizaram as regras do programa e o transformaram em uma iniciativa mais generalizada de apoio às pequenas empresas.
Mais especificamente, eles acabaram com a exigência de que os tomadores de empréstimos que gostariam de não precisar devolver os valores emprestados mantivessem o mesmo número de funcionários antes do início da pandemia. E reduziram a porcentagem do empréstimo que os mutuários que pediam a isenção deveriam gastar com salários, de 75% para 60%.
Isso permitiu que os empresários gastassem mais desse dinheiro com aluguel, serviços e outras despesas. (Alguns desses pagamentos, por sua vez, ajudaram outros setores: uma análise de 2021 descobriu que o dinheiro do programa reduziu a inadimplência de hipotecas de imóveis comerciais.)
Dos quase US$ 510 bilhões que o programa emprestou em 2020, um máximo de US$ 175 bilhões – cerca de 34% – foi usado para pagar o salário de trabalhadores que teriam perdido seus empregos sem o empréstimo, descobriu a equipe de Autor. O dinheiro que não necessariamente preservava os empregos, na prática, funcionava como um bônus para os empresários – de modo geral, um grupo rico.
“Esse programa foi altamente regressivo”, disse Autor, usando o termo econômico para políticas que favorecem os mais ricos.
Os deputados de ambos os partidos Republicano e Democrata apoiaram o programa – criado durante o governo Trump e que distribuiu uma rodada adicional de auxílio depois da posse do presidente Joe Biden –, em parte porque todos os distritos do Congresso estão repletos de empreendedores como Dawn.
O programa deixou de estar disponível e foi encerrado em maio, e Biden e o Congresso têm mostrado pouco interesse em ressuscitá-lo. Mas alguns proprietários de pequenas empresas – principalmente no setor de restaurantes – estão esperando por uma ajuda adicional, já que a variante Ômicron intensificou as pressões provocadas pela alta inflação e pela escassez de mão de obra.
Em uma pesquisa recente com empresários que participaram de um programa de treinamento do Goldman Sachs, 71% disseram que a Ômicron prejudicou seriamente suas vendas. Mais de um terço disse que precisou fechar temporariamente ou reduzir o horário de funcionamento devido ao aumento do número de casos de covid-19.
Dawn está preparada para aguentar o tranco em meio às incertezas. Quando o programa do governo ofereceu uma segunda rodada de empréstimos no ano passado, ela não se candidatou dessa vez. “Eu não precisava mais”, disse ela. “Estamos indo bem.” /TRADUÇÃO DE ROMINA CÁCIA
