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Em defesa das agências reguladoras

Cabe às agências reguladoras independentes exercerem livremente o seu papel

Affonso Celso Pastore, O Estado de S. Paulo

22 de dezembro de 2019 | 05h00

Mais uma vez, o presidente da República demonstrou profundo desconhecimento sobre o papel e a importância das agências reguladoras ao reclamar do seu "excesso de independência". Nada mais errado! 

Uma das condições fundamentais para elevar a produtividade total dos fatores e acelerar o crescimento econômico é investir pesadamente em infraestrutura, o que, diante de um governo sem recursos, somente pode ser feito pelo setor privado na forma de concessões. Quando o governo faz um leilão competitivo – no sentido que é aberto a empresas nacionais e estrangeiras, evitando a formação de um cartel –, e concede ao ganhador a construção e a administração de uma rodovia, uma ferrovia, um porto, um aeroporto, uma usina geradora de energia ou uma linha de transmissão, está também criando um “monopólio natural”. O concessionário daquele serviço passa a ser o único a oferecê-lo, e para ser tolhido na tentação de explorar seu “poder de mercado”, quer elevando as tarifas de forma a penalizar os usuários, quer negligenciando na qualidade do serviço prestado, tem de obedecer às regras e aos limites impostos por uma agência reguladora independente, que use critérios técnicos e econômicos para garantir a qualidade e o preço dos serviços.

No passado, na grande maioria dos países eram os governos que realizavam tais investimentos. Mas, com o tempo, o mundo foi aprendendo que – desde que bem regulado – o setor privado é muito mais eficiente do que o governo. Há extensas análises realizadas por economistas mostrando que as “falhas do governo” neste campo superam em muito as “falhas de mercado”, que no passado eram usadas como justificativa para que essa atividade fosse executada diretamente pelos governos (Megginson e Netter; From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization). Simultaneamente a teoria econômica foi evoluindo, criando o novo campo – a Teoria da Regulação – que atualmente é perfeitamente entendido por economistas, formuladores e executores de políticas públicas, e em cuja criação e desenvolvimento contou com a contribuição de Jan Tirole, que em 2014 ganhou o Prêmio Nobel por seus estudos nesse campo.

Até recentemente, o Brasil vinha cometendo inúmeros erros no campo da regulação. Cito apenas dois exemplos. No afã de “exercer a sua autoridade” de presidente da República, Dilma Rousseff alterou as “regras do jogo” quando este ainda estava em andamento, quer no caso da renovação de concessões na transmissão de energia elétrica – através da MP 579 –, quer na fixação dos critérios relativos ao cálculo da receita de pedágio nas rodovias, quando eliminou a cobrança de pedágio sobre o eixo suspenso dos caminhões.

Introduziu, com isso, um “risco regulatório” contra o qual o setor privado teria de se defender elevando as tarifas de forma a produzir uma taxa de retorno que o compensasse, ou baixando a qualidade do serviço prestado. Mas a presidente Dilma foi além e, para “proteger” os consumidores de energia elétrica e os usuários das estradas, colocou um limite superior às taxas de retorno admitidas nos leilões, que nada tinham de competitivos, compensando o custo incorrido pelo vencedor do leilão com um subsídio nos empréstimos do BNDES, que era o único financiador possível naquelas condições. Tal volume de interferências criou enorme risco, afugentando os investimentos.

Que implicações essas decisões tiveram sobre as agências reguladoras? Uma de suas tarefas seria observar os dois lados da moeda na fixação das tarifas, o dos usuários e dos fornecedores do serviço. Para garantir que a remuneração aos investimentos fosse a mais benéfica para os usuários, teriam de garantir a ausência de um risco regulatório, o que significa que teriam de ser as agências, e não o presidente da República, que determinaria tanto as regras nas renovações das concessões na transmissão de energia quanto o que os concessionários de rodovias deveriam cobrar no pedágio. Seguidos critérios técnicos, decididos por agências reguladoras independentes, tais erros não teriam sido cometidos. 

O presidente da República pode ter enorme contribuição ao bom funcionamento da economia garantindo a independência das agências reguladoras, impedindo que pressões políticas contaminem as suas decisões. Cabe às agências independentes exercerem livremente o seu papel. 

EX-PRESIDENTE DO BANCO CENTRAL E SÓCIO DA A.C. PASTORE & ASSOCIADOS. ESCREVE QUINZENALMENTE

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