Entendendo o USTR

Obama anunciou o ex-prefeito de Dallas Ron Kirk para o posto de Representante Comercial dos Estados Unidos - o famoso USTR, na sigla em inglês. Kirk não tem currículo expressivo na área, o que impede o diagnóstico preciso sobre suas posições e sobre o rumo da política comercial norte-americana. O USTR, por ser o negociador-chefe do país, é figura-chave nas relações entre Brasil e EUA. Entender seu lugar na estrutura de governo é o primeiro passo para apreciação apurada sobre a decisão de Obama e sobre as oportunidades que se apresentarão.A Constituição norte-americana atribui ao Congresso o poder de formulação da política comercial. Graças à disposição, o Legislativo comandou a regulação do comércio exterior desde a independência até a Grande Depressão. Nessa fase, a política se resumia ao controle do imposto de importação e à concessão de subsídios. Com a crise de 1929 e o protecionismo desencadeado pela lei tarifária de 1930, as lideranças de então concluíram que o Congresso era muito suscetível ao lobby empresarial - e que isso era um problema. Num sistema eleitoral de voto distrital e eleição bienal (no caso da Câmara), seria antinatural o congressista votar contra os interesses protecionistas dos eleitores.A solução foi desenhar um novo sistema. Transformou-se em objetivo permanente a negociação de acordos comerciais para abrir mercados aos produtos dos EUA. Criaram-se, assim, coalizões empresariais interessadas nas exportações que passaram a combater o lobby protecionista. Adotaram-se, também, regras de defesa comercial para dar "escape" às pressões dos setores mais fortes na demanda por proteção. Do ponto de vista institucional, foram feitas duas mudanças adicionais: o fortalecimento dos comitês do Congresso, para assegurar consenso sobre a política comercial; e a criação de um órgão para gerenciar a matéria em nome dos congressistas. Nasceu, assim, o USTR - um intermediário dos interesses do Legislativo no Executivo.O órgão é, de certo modo, uma anomalia. Faz parte da estrutura da Casa Branca, mas não tem o poder nem o prestígio de seus pares. Sua estatura institucional depende da relação entre o presidente e o representante, isto é, de um mandato presidencial que dê respaldo político a suas decisões. Nessa tarefa, acaba, por vezes, competindo com o Departamento de Comércio. Sua estrutura pouco hierarquizada assegura número expressivo de funcionários em nível "sênior" com boa qualificação técnica. Contudo, por serem recrutados na assessoria parlamentar ou no setor privado, os quadros do USTR acabam sujeitos ao lobby empresarial - o que seria contrário ao próprio espírito de criação do órgão.Em sua carreira, o representante tem a difícil tarefa de alcançar acordos em dois níveis. Precisa ser agressivo em negociações e disputas comerciais, para atender aos interesses específicos do Congresso e de grupos de pressão, mas precisa manejar as concessões e derrotas do país nos demais órgãos do Executivo e nos congressistas. Assim, o USTR tem de realizar esforço permanente de construção de pontes entre os atores domésticos e apresentar resultados práticos na abertura de mercados.Desde a criação do órgão, os representantes bem-sucedidos foram políticos com fonte própria de poder e de conexões com o Legislativo, ou empresários e técnicos com estreita relação com o presidente. Sem essa "blindagem" o negociador-chefe acaba refém de seus próprios criadores.Esse é o contexto em que Kirk atuará. Seu sucesso dependerá da capacidade de negociar arranjos políticos com o Congresso, limitando a ação dos lobbies e alcançando resultados tangíveis em relação aos parceiros comerciais. Outros fatores determinantes serão sua relação com Obama, a prioridade a ser dada ao tema do comércio exterior na agenda de governo e o peso relativo de outros ministérios.A promessa de uma nova política industrial deverá dar maior protagonismo ao Departamento de Comércio. Já a escolha da senadora Hillary Clinton aponta para o fortalecimento do Departamento de Estado, que exerce considerável influência na regulação do comércio exterior.Ao governo e ao setor privado brasileiros cabem entender o significado da escolha do novo USTR. Isso permitirá a identificação de aliados em seu esforço de ampliação dos benefícios dessa relação. *Diego Z. Bonomo é diretor-executivo do Brazil Information Center, em Washington Site: www.brazilinfocenter.orgRogério L. Furquim Werneck está em férias.

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